Muitos doutrinadores da área tributária têm confundido revisão aduaneira com revisão tributária e até mesmo confundido liberação da mercadoria (desembaraço) com lançamento por homologação do Fisco. Alguns chegam até mesmo a afirmar que no desembaraço automático (canal verde) existe uma análise fiscal realizada pelo sistema!!!

Neste último caso, onde não houve intervenção da autoridade responsável pelo lançamento, mas apenas um cruzamento básico de alguns dados pelo sistema e sem qualquer análise fiscal, tais defensores acreditam, com desconhecimento de causa e embasados apenas em teorias tributárias, que as declarações de importação são analisadas por alguma espécie de inteligência artificial (que não existe) e assim concluem que quaisquer dados que forem ali informados pelo importador estarão corretos e, portanto, impassíveis de revisão futura.

Essa visão atual de diversos tributaristas e magistrados é consequência de diversos fatores, dentre os quais podemos destacar:

a) a crença de que o direito aduaneiro estaria contido no direito tributário;

b) a não exigência da disciplina de comércio exterior (e direito aduaneiro) nos editais para os concursos públicos da magistratura (direito internacional não é direito aduaneiro!!!); e

c) a falta de varas aduaneiras especializadas (e que acabam levando o Judiciário a aplicar jurisprudências tributárias sobre práticas eminentemente aduaneiras).

Tais decisões acabam sendo prejudiciais à sociedade, porque impedem que a autoridade aduaneira de proteger a sociedade, o meio ambiente, o patrimônio cultural, etc., em diversas situações como, por exemplo, no caso de pessoas ou empresas envolvidas em simulações, falsificações ou fraudes.

Isso ocorre porque, em diversas decisões, os tribunais têm decidido que o desembaraço aduaneiro seria algo imutável e que a revisão aduaneira equivaleria a uma mudança de critério jurídico por parte do Fisco (e não de um processo contínuo de controle aduaneiro, que se inicia com a chegada da carga no País).

Neste artigo, além de aprender a diferenciar revisão tributária de revisão aduaneira, você vai descobrir como funciona o sistema de parametrização de mercadorias na área aduaneira e também as etapas da conferência aduaneira.

 

2. DISTINÇÕES ENTRE DIREITO ADUANEIRO E DIREITO TRIBUTÁRIO

O direito aduaneiro não está contido no direito tributário, Rosaldo Trevisan (2008) afirma que a relação entre o Direito Tributário e o Direito Aduaneiro não é de continência, mas de intersecção. E que essa intersecção corresponde aos tributos incidentes sobre o comércio exterior. Fonte da imagem: Youtube.

 

Antes de adentrarmos no tema revisão aduaneira é importante clarificar, neste tópico, que o direito aduaneiro não está contido no direito tributário.

Miguel Reale (1996, p. 335 apud TREVISAN, 2008, p. 12) revela que:

 

“O Direito, como ciência é uno, contudo, a exemplo de outras ciências, para ser bem estudado, necessita ser dividido e ter as suas partes objetivamente discriminadas.”.

 

Balizado por esse princípio, Rosaldo Trevisan (2008) discorre em sua obra sobre as distinções básicas entre Direito Aduaneiro e Direito Tributário. Não obstante, o autor destaca logo de início que não pretende defender a autonomia científica de tais disciplinas jurídicas.

Por outro lado, mesmo que se possa distinguir o ramo do Direito Aduaneiro do ramo do Direito Tributário, sempre restarão zonas de intersecção, de incerteza. (TREVISAN, 2008, p. 13).

Nessa toada, Trevisan (2008, p. 39) robora que o Direito Aduaneiro não é mero subconjunto do Direito Tributário, aclarando que:

 

O Direito Aduaneiro vai além do viés tributário, abarcando as atividades de controle e fiscalização do comércio exterior (haja ou não tributos a recolher), inclusive no que se refere às restrições não tarifárias e a direitos antidumping.

 

Com isso, Trevisan (2008, passim) arremata que a relação entre o Direito Tributário e o Direito Aduaneiro não é de continência, mas de intersecção. E que essa intersecção corresponde aos tributos incidentes sobre o comércio exterior.

Essa intersecção (ou parte comum) fica bem nítida na própria legislação aduaneira, conforme afiança André Ferreira de Barros (2001, p. 27):

 

“[…] o arcabouço legislativo aduaneiro contém proposições de conteúdo material ora administrativo, ora tributário.”

 

Renata Faria (2017), em seu excelente estudo publicado aqui no site dos Estudos Aduaneiros, demonstra que o direito aduaneiro regulamenta as relações de comércio exterior, vital nas relações entre nações soberanas.

E este papel de proteger o País do terrorismo, epidemias, combate ao tráfico de armas, drogas, proteger a integridade física e sanitária de sua população, etc., mais do que justifica um rígido controle aduaneiro, e, em nenhuma destas atividades ele está ligado aos aspectos tributários ou arrecadatórios. (FARIA, 2017).

E continua demonstrando que o bem tutelado por meio do controle aduaneiro promovido pela Secretaria da Receita Federal é muito mais elevado do que a mera arrecadação tributária.

Depois de discorrer sobre diversos outros pontos relevantes conclui que se justifica a instituição urgente de varas especializadas para o julgamento de demandas relativas ao direito aduaneiro.

Diante de tais assertivas fica claro que não podemos tratar matérias aduaneiras (formalidades administrativas do despacho aduaneiro: parametrização, verificação de mercadoria por amostragem, recepção de documentos, perícia da mercadoria, etc.) como se tributárias fossem (formalidades tributárias do despacho: cálculos, pagamento dos tributos, etc.).

 

3. O CONTROLE ADUANEIRO SOBRE PRODUTOS ESTRANGEIROS

O controle aduaneiro é exercido pela Receita Federal, ou seja, a mesma instituição que arrecada tributos também controla as mercadorias que entram e saem do País. Fonte da imagem: Pixabay.

 

Neste tópico é oportuno entender o que é o controle aduaneiro. Para tanto trazemos os ensinamentos de Rodrigo Luz (2015) para nos ajudar nessa tarefa.

O controle aduaneiro é exercido pela Receita Federal, ou seja, a mesma instituição que arrecada tributos também controla as mercadorias que entram e saem do País. E que no controle aduaneiro o bem tutelado pelo Estado não é o tributo, mas a segurança da sociedade. Assim são fiscalizadas a entrada e a saída de mercadorias evitando-se, por exemplo, que mercadorias falsificadas, proibidas ou que possam trazer risco à saúde e à vida sejam importadas. (LUZ, 2015).

E deixa claro que o controle aduaneiro deve ser exercido com mais rigor nos portos, aeroportos e pontos de fronteira onde são permitidas a entrada e a saída de mercadorias:

 

O controle aduaneiro não consiste apenas em se fazer a fiscalização de bens, mas também a de pessoas e de veículos que entram no Brasil ou dele saem. É óbvio, portanto, que o controle da aduana deve ser muito mais intenso nos portos, aeroportos e fronteiras brasileiras do que, por exemplo, nas cidades do interior de Minas Gerais ou do Maranhão.

 

Esses locais de entrada (e saída) são denominados de zonas primárias [1], e é por onde as mercadorias, pessoas e veículos devem passar antes de serem liberadas para entrar no (ou sair do) País [2].

E Luz (2015) esclarece ainda que esta fiscalização que ocorre na zona primária é uma fiscalização inicial.

Ela deve ser realizada de forma rápida e não aprofundada (salvo em casos de fraude) pela Aduana, a fim de não obstruir o livre fluxo de mercadorias.

Isso pode ser comprovado pelo Mapa Estratégico da Receita Federal do Brasil [3], onde um de seus pilares é a agilização do fluxo internacional de bens, mercadorias e viajantes.

Ou seja, o despacho aduaneiro deve ser, na medida do possível, célere e eficiente, enquanto que um controle mais demorado e rigoroso deve ser postergado para uma fiscalização de zona secundária [4].

Não é por outro motivo que a RFB estabelece, há muitos anos, metas de redução do tempo do despacho aduaneiro [5], e que devem ser cumpridas por todos os servidores das unidades aduaneiras do referido órgão.

 

3.1 O Despacho Aduaneiro

Despacho de importação é o procedimento mediante o qual é verificada a exatidão dos dados declarados pelo importador em relação à mercadoria importada, aos documentos apresentados e à legislação específica. Fonte da imagem: Pixabay.

 

Mas afinal, o que é o Despacho aduaneiro? Para obtermos uma melhor compreensão desse assunto, vamos trazer os ensinamentos de Rodrigo Luz (2015) sobre o despacho aduaneiro de importação:

 

O despacho aduaneiro de importação é um procedimento, e, como tal, é composto por várias etapas. O objetivo buscado pelo despacho é o desembaraço aduaneiro, pelo qual a Receita Federal conclui a conferência e atesta a regularidade da importação.

 

O Regulamento Aduaneiro [6], por sua vez, assim define o despacho aduaneiro de importação:

 

Art. 542.  Despacho de importação é o procedimento mediante o qual é verificada a exatidão dos dados declarados pelo importador em relação à mercadoria importada, aos documentos apresentados e à legislação específica.

 

Dos elementos acima pode-se perceber que o despacho aduaneiro de importação é um procedimento majoritariamente aduaneiro (e não apenas tributário) que tem por finalidade liberar a mercadoria que apresentar presunção relativa (e não absoluta) de regularidade.

Destarte, a autoridade faz uma análise superficial do que foi declarado pelo importador, verifica os documentos apresentados e analisa a legislação específica, porém, tudo de uma maneira rápida* e sumária, de forma que não comprometa o fluxo do comércio internacional.

*Essa análise dura apenas alguns minutos, quiçá segundos, conforme parâmetros de desempenho definidos pela Receita Federal.

Em razão da enormidade de informações e elementos a serem verificados, a autoridade aduaneira, com base em sua experiência, seleciona apenas alguns pontos de maior relevância em cada caso, tendo em vista o pouco de tempo que tem para analisar.

Por isso, dentre vários pontos a serem verificados, ela pode, por exemplo, decidir focar seu pouco tempo para analisar se a classificação fiscal da mercadoria está correta, ou se a mercadoria não traz riscos à vida ou à saúde ou, quando for o caso, se os aspectos tributários estão corretos.

Segundo Luz (2015), para que uma mercadoria seja liberada, ela passa por várias etapas:

 

1. Registro da Declaração de Importação no Siscomex.
2. Parametrização da DI.
3. Distribuição para Conferência Aduaneira.
4. Conferência Aduaneira.
5. Desembaraço Aduaneiro

 

Após o registro da declaração de importação (DI) no Siscomex [7], o sistema faz o batimento de alguns pontos, conforme previsto no artigo 15 da Instrução Normativa SRF nº 680, de 2006:

 

Art. 15. O registro da DI caracteriza o início do despacho aduaneiro de importação e somente será efetivado:
I – se verificada a regularidade cadastral do importador;
II – após o licenciamento da operação de importação, quando exigível, e a verificação do atendimento às normas cambiais, conforme estabelecido pelos órgãos e agências da administração pública federal competentes;
III – após a chegada da carga, exceto na modalidade de registro antecipado da DI, previsto no art. 17;
IV – após a confirmação pelo banco da aceitação do débito relativo aos tributos, contribuições e direitos devidos, inclusive da Taxa de Utilização do Siscomex; e
V – se não for constatada qualquer irregularidade impeditiva do registro.

 

Deste modo, por ocasião do registro, o sistema verifica apenas os seguintes pontos:

 

a) se a situação do CNPJ consta como “ativa”;
b) se Licença de Importação, quando houver, se encontra na situação “deferida”;
c) se a mercadoria está na situação “armazenada”;
d) se houve recolhimento dos tributos declarados pelo importador; e
e) se a taxa do Siscomex foi paga.

 

3.2 A Parametrização da DI

Após o registro, a DI passa por uma parametrização, ou seja, é submetida a alguns “testes” criados pela Receita Federal com o intuito de se definir quão profunda será a conferência aduaneira. Fonte da imagem: Pixabay.

 

Após esse processo de batimento realizado pelo sistema, a DI se sujeita a um processo de parametrização.

E Luz (2015) explica o que é a parametrização da DI:

 

Após o registro, a DI passa por uma parametrização, ou seja, é submetida a alguns “testes” criados pela Receita Federal com o intuito de se definir quão profunda será a conferência aduaneira.
Várias situações podem direcionar a DI para uma conferência mais rigorosa: por exemplo, se a DI está sendo registrada por uma pessoa jurídica que tem um histórico de fraudes, se a mercadoria é muito suscetível ao uso de classificação fiscal errada, se o bem provém de um país que, costumeiramente, exporta mercadorias com subfaturamento, se o brinquedo está sendo declarado como originário de um país que não cumpre normas técnicas, se o importador não é habitual, enfim, inúmeras são as verificações que o Siscomex faz para decidir o canal de conferência.

 

O artigo 21 da IN SRF nº 680, de 2016, esclarece quais são os canais de parametrização e também quais aspectos são verificados pelo sistema para que uma DI seja direcionada para um canal de conferência aduaneira:

 

Art. 21. Após o registro, a DI será submetida a análise fiscal e selecionada para um dos seguintes canais de conferência aduaneira:
I – verde, pelo qual o sistema registrará o desembaraço automático da mercadoria, dispensados o exame documental e a verificação da mercadoria;
II – amarelo, pelo qual será realizado o exame documental, e, não sendo constatada irregularidade, efetuado o desembaraço aduaneiro, dispensada a verificação da mercadoria;
III – vermelho, pelo qual a mercadoria somente será desembaraçada após a realização do exame documental e da verificação da mercadoria; e
IV – cinza, pelo qual será realizado o exame documental, a verificação da mercadoria e a aplicação de procedimento especial de controle aduaneiro, para verificar elementos indiciários de fraude, inclusive no que se refere ao preço declarado da mercadoria, conforme estabelecido em norma específica.
§ 1º A seleção de que trata este artigo será efetuada por intermédio do Siscomex, com base em análise fiscal que levará em consideração, entre outros, os seguintes elementos:
I – regularidade fiscal do importador;
II – habitualidade do importador;
III – natureza, volume ou valor da importação;
IV – valor dos impostos incidentes ou que incidiriam na importação;
V – origem, procedência e destinação da mercadoria;
VI – tratamento tributário;
VII – características da mercadoria;
VIII – capacidade operacional e econômico-financeira do importador; e
IX – ocorrências verificadas em outras operações realizadas pelo importador.

 

Isto posto, verificamos que uma DI poderá ser liberada imediatamente, sem nenhuma análise fiscal, para o canal verde de conferência aduaneira. Ou poderá ser direcionada para outros canais de conferência aduaneira conforme o tipo de análise solicitada pelo sistema (com base nos elementos mencionados no § 1º do artigo 21 da IN SRF 680).

Mas isso não quer dizer que há necessariamente uma irregularidade e que o importador será autuado por isso. Na verdade o sistema apenas direciona para análise fiscal as situações julgadas mais propensas a algum tipo de irregularidade conforme critérios estabelecidos pelo sistema. Porém, em outras ocasiões, o sistema apenas sorteia aleatoriamente [8] determinada DI para análise.

Logo, não se trata aqui de um critério jurídico definido pelo sistema. Muito menos se trata de algo absoluto, imutável. Ainda mais quando se trata de seleção por sorteio.

Inclusive porque o sistema não verifica, por exemplo, se a classificação fiscal está correta, se a mercadoria é falsificada, se os documentos apresentados pelo importador (em arquivo pdf e sem batimento com o sistema) correspondem aos dados por ele declarados, e assim por diante, pois seria impossível com a tal tecnologia existente que o sistema conseguisse captar esses elementos.

Por isso, não se pode atribuir um caráter de presunção absoluta ao batimento efetuado pelo Siscomex, porque o sistema apenas sugere uma análise, que é uma atribuição privativa da autoridade aduaneira que, como foi dito, possui pouco tempo para “liberar” a mercadoria (e não “homologar o lançamento”, como se verá mais à frente).

 

3.3 A Conferência Aduaneira

 

A conferência aduaneira na importação tem por finalidade identificar o importador, verificar a mercadoria e a correção das informações relativas a sua natureza, classificação fiscal, quantificação e valor, e confirmar o cumprimento de todas as obrigações, fiscais e outras, exigíveis em razão da importação. Fonte da imagem: Pixabay.

 

A conferência aduaneira na importação tem por finalidade identificar o importador, verificar a mercadoria e a correção das informações relativas a sua natureza, classificação fiscal, quantificação e valor, e confirmar o cumprimento de todas as obrigações, fiscais e outras, exigíveis em razão da importação [9].

Deste modo, a autoridade aduaneira verifica a regularidade da importação, analisa os documentos apresentados, cruza as informações com aquilo que o importador declarou, faz uma verificação física da mercadoria (no caso de canal vermelho) e, se não encontrar nenhuma irregularidade, libera a mercadoria por meio do desembaraço aduaneiro.

Por outro lado, se constatar alguma irregularidade, interrompe o despacho aduaneiro no Siscomex e faz uma exigência [10].

Caso o importador discorde da referida exigência, a autoridade aduaneira efetua o lançamento do crédito tributário, na forma prevista no Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972 [11].

Importante destacar que essa análise fiscal é efetuada de acordo com o canal de conferência para o qual a mercadoria foi parametrizada, conforme visto anteriormente.

 

3.4 O Desembaraço Aduaneiro

Segundo o artigo 571 do Regulamento Aduaneiro, o desembaraço aduaneiro na importação é o ato pelo qual é registrada a conclusão da conferência aduaneira. Fonte da imagem: Pixabay.

 

Segundo o artigo 571 do Regulamento Aduaneiro, o desembaraço aduaneiro na importação é o ato pelo qual é registrada a conclusão da conferência aduaneira.

O desembaraço não se confunde com a entrega da mercadoria, que é um ato, em regra, realizado pelo depositário [12], mas se trata apenas da liberação aduaneira da mercadoria por parte da RFB.

É um procedimento aduaneiro puro, sem nenhuma conotação tributária.

 

3.5 A Revisão Aduaneira

Após o desembaraço aduaneiro, se identificados pela autoridade aduaneira elementos indiciários de irregularidade na importação, o despacho será objeto de revisão aduaneira, observado o prazo decadencial. Fonte da imagem: Cio.

 

A Revisão Aduaneira, como bem delineada na lei e no Regulamento Aduaneiro, é uma extensão do despacho aduaneiro (que vai do registro até o prazo decadencial) e tem como matriz legal o artigo 54 do Decreto-lei nº 37, de 1966:

 

Decreto-lei nº 37, de 1966
Art. 54 A apuração da regularidade do pagamento do imposto e demais gravames devidos à Fazenda Nacional ou do benefício fiscal aplicado, e da exatidão das informações prestadas pelo importador será realizada na forma que estabelecer o regulamento e processada no prazo de 5 (cinco) anos, contado do registro da declaração de que trata o art. 44 deste Decreto-Lei.
Decreto nº 6.759/09 (Regulamento Aduaneiro)
Art. 638.  Revisão aduaneira é o ato pelo qual é apurada, após o desembaraço aduaneiro, a regularidade do pagamento dos impostos e dos demais gravames devidos à Fazenda Nacional, da aplicação de benefício fiscal e da exatidão das informações prestadas pelo importador na declaração de importação, ou pelo exportador na declaração de exportação (Decreto-Lei no 37, de 1966, art. 54, com a redação dada pelo Decreto-Lei no 2.472, de 1988, art. 2º; e Decreto-Lei no 1.578, de 1977, art. 8o).
(…)
§ 2º A revisão aduaneira deverá estar concluída no prazo de cinco anos, contados da data:
I – do registro da declaração de importação correspondente (Decreto-Lei no 37, de 1966, art. 54, com a redação dada pelo Decreto-Lei no 2.472, de 1988, art. 2º);

 

Se o legislador pretendesse que a verificação da regularidade do pagamento dos tributos e da exatidão das informações prestadas pelo importador se esgotasse integralmente durante a conferência aduaneira (no curso do despacho aduaneiro), então não teria estabelecido no artigo 54 do Decreto-lei nº 37, de 1966, em que tal apuração deve ser realizada no prazo de 5 (cinco) anos e não integralmente durante alguns poucos minutos na conferência aduaneira.

É importante relembrar que a legislação dispõe que o despacho aduaneiro é composto de várias etapas, dentre elas se destacam a conferência aduaneira, o desembaraço aduaneiro e a revisão aduaneira (última etapa):

 

Decreto-lei nº 37, de 1966
Art. 51 Concluída a conferência aduaneira, sem exigência fiscal relativamente a valor aduaneiro, classificação ou outros elementos do despacho, a mercadoria será desembaraçada e posta à disposição do importador. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 2.472, de 01/09/1988)
Decreto nº 6.759/09 (Regulamento Aduaneiro)
Art. 571.  Desembaraço aduaneiro na importação é o ato pelo qual é registrada a conclusão da conferência aduaneira (Decreto-Lei no 37, de 1966, art. 51, caput, com a redação dada pelo Decreto-Lei no 2.472, de 1988, art. 2º).

 

Por conseguinte, a revisão aduaneira é a última fase do despacho aduaneiro e não o desembaraço aduaneiro, como quem desconhece o direito aduaneiro acredita.

O desembaraço nada mais é do que a conclusão da conferência aduaneira e a consequente liberação da mercadoria que se encontrava retida na Alfândega, ou seja, trata-se da “retirada do embaraço”, da “liberação do bem”.

Tal entendimento pode ser corroborado pelo léxico, conforme se verifica na definição de desembaraço aduaneiro [13]:

 

Dir. Trib. Liberação da coisa exportada ou importada e que dependia de despacho da autoridade. (grifo nosso)

 

Segundo o mesmo dicionário jurídico, a revisão por sua vez possui a seguinte natureza jurídica:

 

Em sentido jurídico, a revisão possui análoga significação: é o exame ou o estudo de alguma coisa para expurgar dela o que não estiver de acordo ou em harmonia com o Direito ou a verdade.

 

Concluindo, a revisão, tem função condizente com seu nome – revisão, do latim revisio, de revisere (rever, voltar a ver ou ver de novo).

 

4. O OBJETIVO DA REVISÃO ADUANEIRA

A revisão aduaneira foi criada com o intuito de se permitir a agilização do despacho aduaneiro no momento da chegada da carga no País. Fonte da imagem: Pixabay.

 

A revisão aduaneira foi criada com o intuito de se permitir a agilização do despacho aduaneiro no momento da chegada da carga no País.

Em sentido contrário, caso o legislador pretendesse que todos os aspectos da importação fossem analisados de forma aprofundada no momento do despacho aduaneiro não teria concebido o instituto da Revisão Aduaneira.

Neste caso, o Fisco deveria exercer um exame minucioso de todos os aspectos das milhares de DI que ingressam diariamente nos portos, aeroportos e pontos de fronteira do País.

Nesse sentido, Caparroz (2016, p. 904/905) salienta que:

 

É intuitivo perceber que não existe a possibilidade de se exercer o controle de 100% das operações de comércio exterior, tanto pela falta de funcionários como pelo tempo que tal procedimento exigiria. Trata-se da sempre complicada relação entre o controle e a facilitação do comércio exterior, de forma que cada país estabelece seus próprios critérios, com base nos acordos internacionais e nas boas práticas observadas a partir de experiências bem-sucedidas.

 

Como consequência, caso todas mercadorias tivessem que ser fiscalizadas durante o momento da conferência, e com detalhamento máximo para não deixar escapar quaisquer eventuais irregularidades, as cargas ficariam retidas por até 5 (cinco) anos para serem entregues ao importador, que é o prazo decadencial.

E o resultado seria catastrófico: os portos, aeroportos e demais recintos alfandegados do País ficariam congestionadas e emperrados. Filas de transportadores se formariam nesses locais e os importadores seriam prejudicados em sua logística, além de terem que arcar com pesadas taxas de armazenagem.

Portanto, a revisão aduaneira é um benefício aos intervenientes do comércio exterior, porque ao se transferir uma análise minuciosa para momento pós desembaraço (mesmo para aqueles casos com irregularidades que não foram detectadas numa análise superficial), a Administração Pública permite uma grande agilização na liberação das mercadorias.

Destarte, por questões de política aduaneira e econômica, o exame mais minucioso de possíveis irregularidades foi postergado para um momento posterior àquele no qual a mercadoria se encontra depositada (e pagando altas taxas de armazenagem). Assim, foi deixado para um momento que não prejudicasse o importador, ou seja, foi posposto para ser realizado durante a revisão aduaneira.

Nessa mesma linha, Roosevelt (1995, p. 188) apregoa que:

 

A revisão é instituto aduaneiro típico e que se impõe dado a celeridade com que se busca despachar as mercadorias na Alfândega, o que pode comprometer a exação necessária. A revisão pode ser realizada no prazo de cinco anos (prazo decadencial) contados da data do registro da declaração (data do fato gerador).

 

Com fulcro nas considerações supramencionadas, quem conhece as atividades aduaneiras obviamente nem sonharia em cogitar que o desembaraço aduaneiro consiste em homologação de lançamento ou, muito menos, em reconhecimento de critérios jurídicos declarados em uma DI.

Até porque não há nenhum despacho decisório, orientação normativa ou parecer jurídico dentro do despacho aduaneiro, afinal, a Declaração de Importação é aquilo que o próprio nome diz: uma simples declaração do importador.

E o desembaraço é o mero ato de liberar a mercadoria retida, sem homologar qualquer tipo de lançamento – ressalvada a hipótese de lançamento de ofício quando constatada alguma infração.

Vale ainda mencionar que, na esfera federal, a competência da autoridade fiscal para fiscalizar e constituir o crédito tributário é decorrente do artigo 142 da Lei nº 5.172, de 1966, – Código Tributário Nacional.

 

CAPÍTULO II – Constituição do Crédito Tributário
Seção I – Lançamento
Art. 142. Compete privativamente à autoridade administrativa constituir o crédito tributário pelo lançamento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível.

 

Nesse sentido, a autoridade administrativa é o Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, em conformidade com o artigo 6º da Lei nº 10.593, de 06 de dezembro de 2002, com a redação dada pelo artigo 9º da Lei nº 11.457, de 16 de março de 2007, abaixo transcrito:

 

Art. 6º São atribuições dos ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil:
I – no exercício da competência da Secretaria da Receita Federal do Brasil e em caráter privativo:
a) constituir, mediante lançamento, o crédito tributário e de contribuições;
b) …
c) executar procedimentos de fiscalização, praticando os atos definidos na legislação específica, inclusive os relacionados com o controle aduaneiro, apreensão de mercadorias, livros, documentos, materiais, equipamentos e assemelhados; (grifos nossos)

 

Assim, a tentativa de se transformar o desembaraço aduaneiro em homologação do lançamento se justifica ainda menos quando estamos diante de uma DI que foi liberada, de forma automática pelo Siscomex, através do canal verde, porque, nessa hipótese, não há nenhuma participação da autoridade aduaneira.

Vale relembrar que, conforme visto acima, no caso de canal verde não há uma análise pelo sistema informatizado do que foi declarado pelo importador. Não há um cruzamento dos dados contidos nos documentos anexados com aquilo que foi declarado pelo importador e muito menos há uma verificação física automática por um escâner eletrônico com inteligência artificial que verifica a mercadoria, que imediatamente cruza os dados declarados e faz uma análise fiscal.

É oportuno salientar que, atualmente, mais de 90% [14] das milhares de declarações de importação que são registradas todos os dias no País são liberadas de forma automática, por meio do canal verde, sem qualquer análise – nem por parte do sistema e nem da autoridade aduaneira – daquilo que foi declarado pelo importador.

Diante de tais colocações, ressalte-se ainda que não há, na legislação, nenhuma referência no sentido de que o desembaraço aduaneiro se constitui em ato de homologação expressa. Muito menos prevê nosso CTN que um sistema informatizado possa homologar expressamente um lançamento em detrimento da “autoridade administrativa”, pois isso iria expressamente de encontro ao caput do artigo 150 do CTN.

Além disso, consoante se verifica no artigo 150 do Código Tributário Nacional, só existem dois tipos de homologação: a expressa (que ocorreria caso o artigo 571 do Regulamento Aduaneiro dissesse que o desembaraço constitui homologação, ou, se, expressamente, em algum momento do despacho aduaneiro, a autoridade administrativa assim o tivesse declarado – mas quem declara ou omite algo na DI é o importador e não o Fisco!) e a tácita (que ocorre por decurso de prazo – cinco anos se não houver estipulação legal em contrário):

 

CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL
Art. 150. O lançamento por homologação, que ocorre quanto aos tributos cuja legislação atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem prévio exame da autoridade administrativa, opera-se pelo ato em que a referida autoridade, tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado, expressamente a homologa.
1º O pagamento antecipado pelo obrigado nos termos deste artigo extingue o crédito, sob condição resolutória da ulterior homologação ao lançamento.
2º Não influem sobre a obrigação tributária quaisquer atos anteriores à homologação, praticados pelo sujeito passivo ou por terceiro, visando à extinção total ou parcial do crédito.
3º Os atos a que se refere o parágrafo anterior serão, porém, considerados na apuração do saldo porventura devido e, sendo o caso, na imposição de penalidade, ou sua graduação.
4º Se a lei não fixar prazo a homologação, será ele de cinco anos, a contar da ocorrência do fato gerador; expirado esse prazo sem que a Fazenda Pública se tenha pronunciado, considera-se homologado o lançamento e definitivamente extinto o crédito, salvo se comprovada a ocorrência de dolo, fraude ou simulação. (grifos nossos)

 

Diante de tais colocações, podemos asseverar que o desembaraço aduaneiro desprovido de declaração expressa da autoridade administrativa não constitui homologação de lançamento, o que é corroborado pelos Acórdãos dos órgãos administrativos julgadores:

 

ACÓRDÃO DRJ/FNS Nº 6.284, DE 12 DE AGOSTO DE 2005.
Ementa: REVISÃO ADUANEIRA. INSUFICIÊNCIA DE RECOLHIMENTO. LANÇAMENTO DE OFÍCIO. O desembaraço da mercadoria não configura homologação do pagamento efetuado pelo contribuinte. Inexistindo homologação de forma expressa, ela somente se configura no decurso do prazo de cinco anos, contados do fato gerador. Constatada a insuficiência de recolhimento de impostos incidentes na importação, são cabíveis a revisão aduaneira e o correspondente lançamento de ofício, desde que não transcorrido o prazo quinquenal.
REVISÃO ADUANEIRA. INEXISTÊNCIA DE MUDANÇA DE CRITÉRIO JURÍDICO. Revisão aduaneira consiste em reexame do despacho de importação e não de lançamento, o qual somente se perfaz com a homologação expressa ou tácita, sendo, por isso, incabível a arguição de mudança de critério jurídico.
ACÓRDÃOS CARF/Conselhos Nº 302-38061 de 2006
HOMOLOGAÇÃO DE LANÇAMENTO. DESEMBARAÇO ADUANEIRO.
Não constitui homologação de lançamento o ato de desembaraço aduaneiro, salvo se a autoridade fiscal expressamente assim o declarar.
REVISÃO ADUANEIRA. PRAZO.

 

A verificação da regularidade da importação, em sede de revisão aduaneira, pode ocorrer no prazo de cinco anos, contado da data de registro da declaração de importação.

Como se pode depreender das considerações acima, ao contrário das fiscalizações tributárias, as fiscalizações aduaneiras não podem ser alongadas enquanto estiverem retidas nas Alfândegas, posto que as mercadorias estão pagando elevadas taxas de armazenagem.

 

5. A INEXISTÊNCIA DE MUDANÇA DE CRITÉRIO JURÍDICO

 

A revisão aduaneira consiste em algo muito maior, é um reexame dos dados aduaneiros declarados pelo importador (questões aduaneiras, tributárias, sanitárias, ambientais, etc.) e não um reexame puro de lançamento tributário, porquanto inexiste tal ato no despacho aduaneiro. Fonte da imagem: Pixabay.

 

Nos tópicos anteriores pode-se perceber que os procedimentos aduaneiros não se confundem com os procedimentos tributários de lançamento. E a legislação deixa isso bem claro ao diferenciar cada tipo:

 

CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL
Art. 142 – Compete à autoridade administrativa constituir o crédito tributário pelo lançamento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível.
Decreto-lei nº 37/66 (Regulamento Aduaneiro)
Art. 542.  Despacho de importação é o procedimento mediante o qual é verificada a exatidão dos dados declarados pelo importador em relação à mercadoria importada, aos documentos apresentados e à legislação específica.

 

Em outras palavras, a revisão aduaneira consiste em algo muito maior, é um reexame dos dados aduaneiros declarados pelo importador (questões aduaneiras, tributárias, sanitárias, ambientais, etc.) e não um reexame puro de lançamento tributário, porquanto inexiste tal ato no despacho aduaneiro.

E o ato de desembaraço aduaneiro da mercadoria não tem nenhuma natureza de lançamento tributário, ou seja, não possui efeito homologatório do pagamento efetuado pelo importador, da classificação tarifária adotada, da falta de atendimento a requisitos ambientais, sanitários, do patrimônio histórico ou de qualquer outro aspecto da importação. Não fixa, por parte do Fisco, qualquer “critério jurídico” por que se deva orientar o contribuinte em ocasiões futuras.

Se assim fosse, uma mercadoria contrafeita ou falsificada que tivesse seu desembaraço automático efetivado pelo Siscomex jamais poderia ser objeto de fiscalização e autuação do Fisco, porque revisar tais aspectos seria “mudar o critério jurídico” adotado pelo Fisco.

Por conseguinte, a imutabilidade de tal critério jurídico garantiria assim que, por exemplo, armamentos que entrassem dissimuladamente classificados em alguma NCM [15] que não exigisse licença de importação, não somente deixariam de ser objeto de revisão aduaneira como também nunca mais poderiam ser questionados pela Administração Pública.

No exemplo anterior, mesmo que não fosse o caso de um canal de liberação automática (e não, frise-se, de homologação automática) e sim canal amarelo, como poderia a autoridade aduaneira saber que era armamento se ela não verificou fisicamente a mercadoria?

É oportuno ainda mencionar a doutrina do professor Hugo de Brito Machado (2011, p. 177), em relação à diferença entre erro de fato, erro de direito e mudança de critério jurídico:

 

Não se trata da questão relativa ao erro. Mudança de critério jurídico não se confunde com erro de fato, nem mesmo com erro de direito, embora a distinção, relativamente a este último, seja sutil.
erro de direito quando o lançamento é feito ilegalmente, em virtude de ignorância ou errada compreensão da lei. O lançamento, vale dizer, a decisão da autoridade administrativa situa-se, neste caso, fora da moldura ou quadro de interpretação que a Ciência do Direito oferece. Há mudança de critério jurídico quando a autoridade administrativa simplesmente muda de interpretação, substitui uma interpretação por outra, sem que se possa dizer que qualquer das duas seja incorreta. Também há mudança de critério jurídico quando a autoridade administrativa, tendo adotado uma entre várias alternativas expressamente admitidas pela lei, na feitura do lançamento, depois pretende alterar esse lançamento, mediante escolha de outra das alternativas admitidas e que enseja a determinação de um crédito tributário em valor diverso, geralmente mais elevado. (grifos nossos)

 

Ainda a respeito dessa questão, consta do Parecer da Advocacia-Geral da União nº AGU-SF 03/2000 (anexo ao Parecer nº GM-15) [16], o seguinte:

 

75. Para encimar, esclareça-se que, no erro de direito, a Administração pode anular o seu ato por padecer o mesmo de injuridicidade, não gerando o ato ilegítimo, por essa razão, direito, enquanto não suceder decadência ou prescrição. Já, na alteração de critério jurídico, que se dá quando a Administração tem a autorização da lei para agir de uma ou de outra forma, e após seguir uma delas, adota ou exige posteriormente o outro comportamento, a Administração só pode utilizar o novo critério no que respeita a mesma parte que já fora contemplada com o critério anterior, a partir das relações ulteriores a essa alteração.
76. Ora, ainda que o caso consistisse em alteração de um lançamento anterior, há que se admitir não haver ocorrido nenhuma das hipóteses que caracterizam mudança de critério jurídico, as quais pressupõem a existência de várias alternativas de interpretação plenamente compatíveis com a lei, cabendo à autoridade administrativa a adoção de uma ou de outra, segundo um determinado critério. Assim, a mudança de critério jurídico implica a possibilidade de se adotar mais de uma alternativa dentre aquelas admitidas pela lei, não sendo o caso quando a norma legal prevê expressamente apenas uma conduta a ser observada pelo sujeito passivo.
Dessa forma, somente haveria uma conduta a ser observada pelo importador: o preenchimento dos campos obrigatórios do SISCOMEX. E a omissão, após o desembaraço aduaneiro, não se torna um critério jurídico a ser seguido nas importações futuras. Até porque, estaria indo de encontro à lei, que expressamente determina seu preenchimento.

 

Assim, não há porque se falar que a revisão do lançamento equivale a mudança de critério jurídico, porque isso pressuporia a existência de um lançamento anterior no qual fora adotado um critério diferente.

Em adição às considerações acima, é importante destacar que a definitividade do ato administrativo é limitada, sendo admitida, em alguns casos, a anulação ex officio dos atos ilegais, assim como a revogação, quando inoportunos ou inconvenientes. Tais prerrogativas encontram-se, inclusive, sumuladas pelo Supremo Tribunal Federal, cuja Súmula 473 dispõe o seguinte, verbis:

 

A administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

 

Portanto, mesmo que admitíssemos que o ato administrativo do desembaraço equivalesse à homologação do lançamento, um erro (ação ou omissão) não se tornaria válido pelo simples fato de não ter sido percebido pela autoridade aduaneira durante a conferência aduaneira e muito menos consolidaria um critério jurídico a permitir que o importador continuasse a infringir a norma cometendo irregularidades ou omitindo informações obrigatórias nas Declarações de Importação seguintes.

Machado (2011, p. 175 e 177), deixa isso bem claro:

 

A natureza jurídica do lançamento tributário já foi objeto de grandes divergências doutrinárias. Hoje, porém, é praticamente pacífico o entendimento segundo o qual o lançamento não cria direito. Seu efeito é simplesmente declaratório.”
(…) admitimos a revisão do lançamento, em face de erro, quer de fato, quer de direito. É esta a conclusão a que conduz o princípio da legalidade (…) Ocorrendo erro em sua feitura, quer no conhecimento dos fatos, quer no conhecimento das normas aplicáveis, o lançamento pode, e mais que isto, o lançamento deve ser revisto. (grifos nossos)

Mais adiante, à página 183 da referida obra, o ilustre jurista arremata:

 

Os lançamentos em geral podem ser objeto de revisão, desde que constatado erro em sua feitura e não esteja ainda extinto pela decadência o direito de lançar. Tanto o lançamento de ofício, como o lançamento por declaração, e ainda o lançamento por homologação, podem ser revistos.

 

Além disso, na hipótese de um canal vermelho ou amarelo, caso a autoridade aduaneira tivesse detectado o erro, ela deveria efetuar o lançamento de ofício (atividade vinculada) da mesma multa que aplicaria na revisão aduaneira.

Ou seja, a revisão aduaneira em momento algum agrava a penalidade. Apenas transfere o momento da constatação da fiscalização da zona primária para uma eventual (e posterior) fiscalização de zona secundária.

 

6. CONCLUSÃO

A revisão aduaneira é prevista em lei e que o desembaraço aduaneiro não equivale ao lançamento do crédito tributário. Fonte da imagem: PIxabay.

 

Pelo acima exposto, conclui-se que a revisão aduaneira é prevista em lei e que o desembaraço aduaneiro não equivale ao lançamento do crédito tributário.

O saudoso mestre Carlucci (1997, p. 320) corrobora tudo o que foi apresentado no presente artigo científico conforme se verifica a seguir:

 

O lançamento do Imposto de Importação é por homologação. A doutrina e a jurisprudência são copiosas nesse sentido (Graça Wagner, Luciano S. Amaro, Noé Winkler etc.).
(…)
O desembaraço aduaneiro não homologa o lançamento. A esse respeito também é copiosa a jurisprudência administrativa. Isso também é confirmado pelos artigos 455 e 456 do RA, que tratam do instituto da revisão aduaneira do despacho, num reconhecimento tácito de que o desembaraço aduaneiro – fase final do despacho – não se confunde com o lançamento.
Além disso, nos despachos aduaneiros simplificados a legislação já citada remete para a fase de revisão na zona secundária a ultimação do despacho.
O mesmo se diga das hipóteses elencadas nos artigos 451 a 454 do RA, todas elas no sentido de facilitação do despacho aduaneiro.

 

Pode-se perceber então que essa política pública de facilitação do comércio exterior é bem antiga e sempre teve como finalidade desobstruir com rapidez as áreas portuárias, fronteiriças ou aeroportuárias e reduzir os custos para os intervenientes aduaneiros.

Destarte, optou-se pela prática aduaneira de se proceder às verificações mais simples durante uma rápida e sumária conferência aduaneira e as fiscalizações mais complexas, inclusive, quando houver, as tributárias, para um momento posterior, qual seja, a revisão aduaneira.

Concluindo, o desembaraço aduaneiro, em momento algum equivale a uma homologação tributária do lançamento. E, mesmo que fosse, o Código Tributário Nacional concede ao Fisco o poder de revisar o lançamento por homologação, desde que observado o decurso de prazo de 5 (cinco) anos.


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Luís Henrique Guimarães, bacharel em Ciências Navais pela Escola Naval e em Direito pela Universidade Estácio de Sá. Pós-graduado em Administração Pública pela Marinha do Brasil e pós-graduando em Tributação pela PUC.

Atua há mais de 18 anos na área de comércio exterior como funcionário público federal. É professor do Curso de Pós-Graduação em Direito pela AVM/UCAM e de diversas outras instituições públicas e privadas.

 


7. REFERÊNCIAS

BARROS, André Ferreira de. Um introito ao Direito Aduaneiro. São Paulo: Aduaneiras, 2001.

CAPARROZ, Roberto. Comércio Internacional e legislação aduaneira esquematizado. 3.ed. São Paulo: Saraiva, 2016.

CARLUCI, José Lence. Uma Introdução ao Direito Aduaneiro. [s.l.]: Aduaneiras, 1997.

FARIA, Renata. FINALMENTE: TUDO o que você SEMPRE quis saber sobre o Direito Aduaneiro! Disponível em: <https://estudosaduaneiros.com.br/direito-aduaneiro/>.  Acesso em: 25 mai. 2017.

LUZ, Rodrigo. Comércio Internacional e Legislação Aduaneira. 6.ed. São Paulo: Método, 2015.

MACHADO, Hugo de Brito. Comentário aos Código Tributário Nacional: Artigos 139 a 218. São Paulo: Atlas, v. 3, 2005.

________. Curso de Direito Tributário. 32ª ed. São Paulo: Malheiros, 06.2011.

SOSA, Roosevelt Baldomir. A Aduana e o Comércio Exterior. [s.l.]: Aduaneiras, 1995.

TREVISAN, Rosaldo et al. Temas atuais do Direito Aduaneiro. São Paulo: Lex Editora, 2008.

 

NOTAS        

[1] Decreto nº 6.759, de 2009 (Regulamento Aduaneiro), art. 3º, inciso I.

[2] Decreto nº 6.759, de 2009 (Regulamento Aduaneiro), art. 3º, § 3º e arts. 5º a 8º.

[3] MAPA ESTRATÉGICO DA SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. Disponível em: <https://idg.receita.fazenda.gov.br/sobre/institucional/planejamento-estrategico>.  Acesso em: 16 mai. 2017.

[4] Decreto nº 6.759, de 2009 (Regulamento Aduaneiro), art. 3º, inciso II.

[5] Disponível em: <http://idg.receita.fazenda.gov.br/noticias/ascom/2015/dezembro/tempo-no-despacho-de-importacao-pela-via-maritima-cai-mais-de-10>.  Acesso em: 16 mai. 2017.

[6] Decreto nº 6.759, de 2009.

[7] Sistema Integrado de Comércio Exterior.

[8] Isso ocorre quando as declarações de importação constantes do lote não possuem nenhuma característica que justifique um direcionamento específico, ou seja, trata-se de sorteio aleatório.

[9] Decreto nº 6.759, de 2009 (Regulamento Aduaneiro), art. 564.

[10] Decreto nº 6.759, de 2009 (Regulamento Aduaneiro), art. 570, caput.

[11] Decreto nº 6.759, de 2009 (Regulamento Aduaneiro), art. 570, § 2º.

[12] Decreto nº 6.759, de 2009 (Regulamento Aduaneiro), art. 576.

[13] ACADEMIA BRASILEIRA DE LETRAS JURÍDICAS. Dicionário Jurídico. Planejado, organizado e dirigido: J M Othon Sidou. 3.ed. [s.l.]: Ed. Forense Universitária, 06.1994.

[14] Disponível em: <http://cnpq.br/web/tip/desembaraco-aduaneiro-normal>.  Acesso em: 16 mai. 2017.

[15] Nomenclatura Comum do Mercosul.

[16] Da lavra do Consultor da União Oswaldo Othon de Pontes Saraiva Filho, aprovado por despacho do Presidente da República e publicado no Diário Oficial da União de 10/01/2001.

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