Diante da aprovação pela ALERJ, em Dezembro de 2016, da suspensão dos benefícios fiscais do Repetro, qual a sua opinião sobre o o tema?

Qual o impacto jurídico e econômico da decisão do Poder Legislativo?

Ainda que a situação financeira do Estado do Rio de Janeiro seja extremamente preocupante, o risco da elevação das taxações pode ser mais um fator a contribuir para a crise.

Acompanhe este artigo e ENTENDA as CONSEQUÊNCIAS da Suspensão dos benefícios fiscais do Repetro pela ALERJ…

 

 1. INTRODUÇÃO

A ALERJ aprovou, em Dezembro de 2016, a suspensão dos benefícios fiscais no âmbito do Repetro. Fonte da imagem: Pixabay.

 

Em dezembro de 2016, a Assembleia Legislativa do Estado do RJ (ALERJ) aprovou o Decreto-Lei nº 02 para sustar os efeitos do Decreto Executivo nº 41.142, de 2008, que concedia os benefícios fiscais no âmbito do Repetro.

O Decreto Executivo nº 41.142, de 2008, tratava da isenção e redução da base de cálculo do ICMS em operação com bens ou mercadorias destinadas às atividades de pesquisa, exploração ou produção de petróleo e gás natural.

Diante do impacto jurídico e econômico da decisão da ALERJ para a indústria petrolífera carioca, esse artigo pretende provocar uma reflexão sobre o tema.

Para tanto, vamos tecer algumas considerações acerca do Regime Especial Aduaneiro (Repetro), das normas incidentes, bem como das motivações políticas e econômicas envolvidas.

 

2. DO REGIME ESPECIAL ADUANEIRO – REPETRO

O Repetro é um Regime Aduaneiro Especial de Exportação e Importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural. Fonte da imagem: O Globo.

 

O Repetro é um Regime Aduaneiro Especial de Exportação e Importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural. Trata-se de regime diferenciado, já que distinto do fixado pela regra geral do regime comum. Nesse tipo de regime particular, temos a concessão de isenções ou suspensão (parcial ou total) de tributos.

O Repetro foi instituído pelo Decreto nº 3.161, de 1999, que teve por base a Lei nº 9.430, de 1996, em seu artigo 79, parágrafo único, conforme abaixo transcrito:

Lei nº 9.430/1996
Seção XII
Admissão Temporária
 Art. 79. Os bens admitidos temporariamente no País, para utilização econômica, ficam sujeitos ao pagamento dos impostos incidentes na importação proporcionalmente ao tempo de sua permanência em território nacional, nos termos e condições estabelecidos em regulamento.
Parágrafo único.  O Poder Executivo poderá excepcionar, em caráter temporário, a aplicação do disposto neste artigo em relação a determinados bens. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.189-49, de 2001)

 

Atualmente, o Repetro tem sua regulamentação prevista no Regulamento Aduaneiro (Decreto nº 6.759, de 2009), por força do previsto no artigo 93 do Decreto-lei nº 37, de 18 de novembro de 1966:

 

Decreto-lei nº 37/1966
Art. 93 – O regulamento poderá instituir outros regimes aduaneiros especiais, além dos expressamente previstos neste Título, destinados a atender a situações econômicas peculiares, estabelecendo termos, prazos e condições para a sua aplicação.

 

A habilitação e a aplicação desse Regime Aduaneiro Especial, por sua vez, estão dispostas na Instrução Normativa da RFB n° 1.415, de 2013:

 

Art. 1º  O regime aduaneiro especial de exportação e de importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural (Repetro) definidas no art. 6º da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, será aplicado em conformidade com o estabelecido na legislação aduaneira e, em especial, nesta Instrução Normativa.

 

De forma subsidiária, poderá ainda ser aplicada a Instrução Normativa nº 1.600, de 2015, por esta versar sobre admissão temporária.

Cabe esclarecer que as Instruções Normativas são atos normativos expedidos por autoridades administrativas. E têm a finalidade de estabelecer procedimentos com base nas previsões legais.

Para melhor compreensão do regime Repetro, importante transcrever o artigo 458 do Regulamento Aduaneiro:

 

Decreto nº 6.759/09

Art. 458.  O regime aduaneiro especial de exportação e de importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural – REPETRO, previstas na Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, é o que permite, conforme o caso, a aplicação dos seguintes tratamentos aduaneiros (Decreto-Lei nº 37, de 1966, art. 93, com a redação dada pelo Decreto-Lei nº 2.472, de 1988, art. 3º):
I – exportação, sem que tenha ocorrido sua saída do território aduaneiro e posterior aplicação do regime de admissão temporária, no caso de bens a que se referem os §§ 1o e 2o, de fabricação nacional, vendido a pessoa sediada no exterior;
II – exportação, sem que tenha ocorrido sua saída do território aduaneiro, de partes e peças de reposição destinadas aos bens referidos nos §§ 1o e 2o, já admitidos no regime aduaneiro especial de admissão temporária; e
III – importação, sob o regime de drawback, na modalidade de suspensão, de matérias-primas, produtos semi-elaborados ou acabados e de partes ou peças, utilizados na fabricação dos bens referidos nos §§ 1o e 2o, e posterior comprovação do adimplemento das obrigações decorrentes da aplicação desse regime mediante a exportação referida nos incisos I ou II.

 

Da análise do dispositivo acima transcrito, percebemos que o Repetro envolve a combinação de 3 (três) tratamentos aduaneiros [1]:

 

  • ADMISSÃO TEMPORÁRIA com suspensão integral dos tributos;
  • DRAWBACK;
  • EXPORTAÇÃO FICTA.

 

Na Admissão Temporária é lícita a permanência, no País, de certos bens durante o prazo previsto no contrato que enseja a concessão do regime. Caso o contrato seja prorrogado poderá haver a prorrogação dessa permanência.

Haverá a suspensão do II, do  IPI, PIS, COFINS e do AFRMM que incidem na importação.

No Repetro, o regime especial de Drawback permite que os insumos importados para utilização em produto exportado tenham a suspensão dos tributos incidentes. Pode haver até a sua supressão. O instrumento serve de incentivo às exportações. Isso por meio da redução dos custos de produção de produtos exportáveis. Visa assim atribuir maior competitividade a esses produtos no mercado internacional.

Salientamos, ainda, a possibilidade de exportação “ficta” nesse regime. Tal definição é empregada, justamente, por não haver a saída do bem do território aduaneiro. Vejamos o parágrafo único do artigo 10 da IN nº 1.415, de 2013.

 

Art. 10. A exportação sem que tenha ocorrido a saída do território aduaneiro dos bens referidos no caput do art. 3º, fabricados no País, inclusive com a utilização de mercadorias importadas na forma do inciso III do art. 2º, será realizada pelo respectivo fabricante ou por empresa comercial exportadora de que trata o Decreto-Lei nº 1.248, de 29 de novembro de 1972, a empresa sediada no exterior, contra pagamento em moeda nacional ou estrangeira de livre conversibilidade.
Parágrafo único. Os bens exportados na forma deste artigo serão entregues no território nacional, sob controle aduaneiro, ao comprador estrangeiro ou, à sua ordem, a pessoa jurídica habilitada ao Repetro.

 

Com a exportação ficta há a transferência de propriedade para um proprietário sediado no exterior (e efeitos correlatos) sem a necessidade de saída física dos produtos. Estes não precisam deixar o território aduaneiro porque nele haverá a utilização do bem [2]. Assim, é lícita a venda de bem para pessoa estrangeira com entrega, no território nacional, ao comprador estrangeiro ou, à sua ordem, a pessoa jurídica habilitada ao Repetro.

 

2.1) Dos requisitos para a concessão do Repetro.

Os regimes especiais são mecanismos fixados para conjunturas específicas, e por isso, a RFB estabelece uma série de condições para sua concessão. Fonte da imagem: Pixabay.

 

Os regimes especiais são mecanismos implementados para conjunturas específicas.  Por esse motivo, há a exigência de requisitos próprios.  No caso do Repetro temos as seguintes premissas:

 

IN RFB nº 1.415/2013
Art. 3º Aplica-se o Repetro, somente:
I – aos bens relacionados no Anexo I a esta Instrução Normativa;
II – às máquinas e aos equipamentos, inclusive sobressalentes, às ferramentas e aos aparelhos e a outras partes e peças, inclusive os destinados à proteção do meio ambiente, salvamento, prevenção de acidentes e combate a incêndios, desde que utilizados para garantir a operacionalidade dos bens referidos no inciso I ou necessários ao cumprimento de outras exigências normativas para as atividades previstas no art. 1º.
§ 1º Na hipótese prevista no inciso II, é vedada a aplicação do regime aos bens:
I – de valor aduaneiro unitário inferior a US$ 25.000,00 (vinte e cinco mil dólares dos Estados Unidos da América);
II – cuja função principal seja o transporte de pessoas, transporte de petróleo, gás ou outros hidrocarbonetos fluidos;
III – de uso pessoal.
§ 2º Para efeito do disposto no inciso II do § 1º, considera-se transporte de petróleo, gás e outros hidrocarbonetos fluidos a sua movimentação em meio ou percurso considerado de interesse geral, conforme disposto no inciso VII do art. 6º da Lei nº 9.478, de 1997.
§ 3º Os bens submetidos à admissão temporária em Repetro deverão ter utilização econômica exclusivamente nos locais indicados nos contratos de concessão, autorização, cessão ou de partilha de produção.
§ 4º O Repetro não se aplica à entrada no território aduaneiro de bens objeto de contrato de arrendamento mercantil financeiro, conforme normas do Banco Central do Brasil.

 

Caparroz [3] destaca as seguintes condições para a concessão do Repetro:

 

  • Na exportação, os bens devem ser fabricados no Brasil e adquiridos por pessoa com sede no exterior, por meio de pagamento em moeda estrangeira, com cláusula de entrega no território nacional;
  • Para os bens já beneficiados com o regime de admissão temporária, estes devem ser de propriedade de pessoa com sede no exterior e a importação deve ser sem cobertura cambial, pelo contratante dos serviços de pesquisa e geração de petróleo e de gás natural, ou por terceiro subcontratado.

 

Em se tratando de bem procedente do exterior, será empregado, ainda, o regime de admissão temporária. De acordo com o artigo 353 do Regulamento Aduaneiro, este regime permite a importação de bens que devam permanecer no Brasil por prazo determinado:

 

CAPÍTULO III
DA ADMISSÃO TEMPORÁRIA
Art. 353.  O regime aduaneiro especial de admissão temporária é o que permite a importação de bens que devam permanecer no País durante prazo fixado, com suspensão total do pagamento de tributos, ou com suspensão parcial, no caso de utilização econômica, na forma e nas condições deste Capítulo.

 

A Secretaria da Receita Federal  elaborará uma relação com os bens a serem submetidos ao regime. O regime poderá ser utilizado, também, no caso de máquinas e equipamentos sobressalentes, ferramentas e aparelhos e outras partes e peças destinadas a garantir a operacionalidade desses bens.

 

2.2) Da habilitação no Repetro.

A habilitação será concedida de acordo com o prazo de duração do contrato firmado para prestação de serviços. Poderá ser prorrogado na mesma medida desse contrato. Fonte da imagem: Pixabay.

 

O Repetro é regime a ser utilizado tão somente por pessoa jurídica habilitada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.

A IN 1.415, de 2013, no parágrafo único do artigo 4º, especifica quem poderá se habilitar no regime:

 

I – a operadora, a detentora de concessão, de autorização ou de cessão, ou a contratada sob o regime de partilha de produção, para o exercício, no País, das atividades;
II – as seguintes pessoas jurídicas com sede no País, desde que indicadas por operadora:
a) a contratada, em afretamento por tempo ou para a prestação de serviços, para execução das atividades previstas no art. 1º;
b) a subcontratada da pessoa jurídica mencionada na alínea “a”; e
c) a designada para promover a importação dos bens a serem por ela utilizados nos termos da alínea “a”, quando a contratada não for sediada no País.

 

A outorga da habilitação será dada pelo prazo de duração do contrato de concessão, autorização, cessão, partilha de produção ou relacionado à prestação de serviços.

Conforme o caso, pode ser prorrogado na mesma medida do contrato.

Será feita através de Ato Declaratório Executivo (ADE). Trata-se de ato do titular da unidade da RFB de jurisdição do requerente e com validade nacional.

 

 2.3) Das vantagens do Repetro e das críticas ao regime.

O Repetro também é alvo de críticas. Há quem questione a renúncia fiscal e os efeitos econômicos da desoneração nas contas públicas. Fonte da imagem: Pixabay.

 

O Repetro foi criado para gerar investimentos para o setor de petróleo e gás no Brasil. Iniciativa por meio da redução da carga tributária. Concebido com o fito principal de incentivo à produção local de máquinas e equipamentos empregados nas atividades de prospecção petroleira e de gás natural. Incluindo até mesmo a área do pré-sal e áreas estratégicas [4].

A sua criação em 1999 visava o desenvolvimento do setor. Isso justamente após o fim do monopólio na exploração de petróleo pela empresa Petrobras.

Além do aspecto arrecadatório, podemos citar como proveito do regime, o uso compartilhado dos bens. Estes poderão ser utilizados [5] de forma compartilhada, pelo mesmo beneficiário. Pode ser feito para atendimento a mais de um contrato de prestação de serviços com a mesma ou com outras operadoras contratantes. Exige-se a comunicação à RFB.

A possibilidade de transferência dos bens para outros regimes aduaneiros especiais também é tida como uma vantagem do Repetro. Tal transferência é uma das formas de extinção do regime:

 

IN nº 1.415/2013
Art. 25. A aplicação do regime de admissão temporária em Repetro extingue-se com a adoção de uma das seguintes providências, pelo beneficiário, que deverá ser requerida dentro do prazo fixado para a permanência do bem no País:
I – reexportação, inclusive nos casos de que tratam os incisos I e II do caput do art. 2º;
II – entrega à Fazenda Nacional, livre de quaisquer despesas, desde que a autoridade aduaneira concorde em recebê-lo;
III – destruição, sob controle aduaneiro, às expensas do interessado;
IV – transferência para outro regime aduaneiro especial, observado o disposto na legislação específica; 
V – despacho para consumo.

 

Caparroz nos ensina que:

“Os benefícios fiscais concedidos por lei como incentivo à exportações somente poderão ser usufruídos pelas indústrias nacionais após a conclusão da operação de compra dos produtos de sua fabricação, pela empresa comercial exportadora envolvida no negócio ou depois do desembaraço aduaneiro de exportação, no caso de venda direta a pessoa sediada no exterior.”

 

Os benefícios fiscais do Repetro estão previstos para terminar em 31 de dezembro de 2020. No entanto, ao que parece o Governo Federal julga o regime como algo muito positivo para o País. Tanto que o Ministro de Minas e Energia, Fernando Coelho Filho, disse que a renovação do regime deve ocorrer em breve. A extensão dos benefícios fiscais deve ser ampliada por mais 20 anos [6].

Em recente reportagem [7], o Ministro disse que o Governo Federal deve decidir pela extensão do prazo do Repetro antes da realização do primeiro leilão de áreas do pré-sal. Tal leilão está previsto para junho desse ano. E muitos empresários do ramo petrolífero aguardam ansiosos pela prorrogação do regime.

O Repetro, entretanto, também é alvo de críticas. Há quem questione a repercussão da desoneração nas contas públicas. Revelando que os incentivos fiscais envolvem uma contenda ampla e complexa.

O Auditor-Fiscal da RFB, Luís Henrique Guimarães,  aborda a concorrência injusta criada com o regime especial. Sua opinião fica clara no artigo “O que todo mundo deveria saber sobre a Tributação no Repetro” [8]. Ele ressalta que as empresas brasileiras não conseguem competir com os preços praticados pelos produtos estrangeiros. Justamente em razão da isenção praticada no Repetro.

Vale a pena citar parte da conclusão apresentada pelo Supervisor do Manual Repetro:

 

(…) bens estrangeiros a serem admitidos no Repetro deveriam atender aos requisitos legais aqui apurados, sob pena de se estar promovendo uma competição desleal em favor de produtos estrangeiros sempre que houver fabricação de produtos similares no Brasil.

 

Deveras, o tema de desonerações fiscais incita muita discussão. Portanto será abordado em artigo próprio. Mas um dos focos principais do debate diz respeito à eficiência dos incentivos fiscais e à aplicação direta dos recursos.

Sobre as receitas públicas, o Ministro Luiz Fux do STF salienta os assentamentos de Abhner Youssif. Cabe citar a decisão prolatada monocraticamente no julgamento da ADI nº 5467 [9]:

 

“Dentro dessas definições mínimas, traço importante que também deve ser destacado diz respeito à divisão constitucional de recursos financeiros, (expressão aqui adotada em sentido amplo), seja em relação à definição dos bens públicos, a atribuição de sua titularidade e a participação nos resultados de sua exploração; seja em relação às receitas públicas e sua consectária repartição. Aliás, esse é um ponto particular de alta influência sobre o campo do Direito Financeiro, no qual se discute importante ferramenta para a execução do autogoverno, da auto-organização e da autoadministração dos entes federativos, das políticas públicas, da Federação e da própria democracia em geral: o orçamento público. 
Com efeito, o orçamento dos entes federados e a aplicação das receitas que lhes competem são questões diretamente ligadas ao desempenho da autonomia de cada um deles e de suas prerrogativas atribuídas pelo regime federativo. Pode-se dizer, portanto, que a definição dos bens e receitas públicos, bem como as questões financeiro-orçamentárias a ela vinculadas, constitui traço fundamental à realização e concretização de uma federação como a brasileira” (ARABI, Abhner Youssif Mota. Desdobramentos Financeiros do Federalismo Fiscal: participação no resultado da exploração de petróleo e o bônus de assinatura. In: GOMES, Marcus Lívio; ALVES, Raquel de Andrade Vieira; ARABI, Abhner Youssif Mota. Direito Financeiro e Jurisdição Constitucional. Curitiba: Juruá, 2016, pp. 13/14).

 

De forma concreta temos uma redução na arrecadação da Fazenda Pública. Isso versus o aumento da disponibilidade econômica e financeira do contribuinte beneficiado. E assim, surge a dúvida: Quem gerencia melhor os recursos: o Estado ou o particular?

Podemos dizer que a resposta para essa dúvida será dada caso a caso. A avaliação de concessão ou manutenção de certo benefício fiscal deve estar em consonância com diversos princípios. A saber: os Princípios do Interesse Público, da Finalidade, da Eficiência e da Legalidade, dentre outros. E principalmente pautada nas diretrizes firmadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

A Lei Complementar nº 101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas para a responsabilidade na gestão fiscal. Surgiu da necessidade de uma gestão responsável da receita pública. Bem como do manejo eficiente e equilibrado de gastos públicos.

O exame da estimativa do impacto orçamentário-financeiro do incentivo ou benefício é primordial para a análise. Conforme disposto no artigo 14 da LC nº 101, de 2000:

 

Da Renúncia de Receita
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
As referidas determinações estão em acordo com o que dispõe a Constituição Federal em seu artigo 165, parágrafo 6º:
Seção II
DOS ORÇAMENTOS
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(…)
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

 

Concluímos, portanto, que a responsabilidade fiscal infere [10]:

 

  • Ações com planejamento e transparência;
  • Prevenção de riscos e contenção de desvios aptos a gerar desequilíbrio das contas públicas;
  • Fixação e implemento e de metas de resultados entre receitas e despesas;
  • Observância dos limites e condições relativamente à renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras dívidas.

 

Feitos esses comentários, vamos a seguir tratar de aspectos da esfera estadual. Isto porque em âmbito federal não há incertezas quanto à conservação do regime Repetro.

 

3. DO CONSELHO NACIONAL DE POLÍTICA FAZENDÁRIA (CONFAZ) E DA EXIGÊNCIA DE PRÉVIO CONVÊNIO INTERESTADUAL PARA CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL

O Repetro permite a isenção e redução da base de cálculo do ICMS em operação com bens ou mercadorias destinadas às atividades de pesquisa, exploração ou produção de petróleo e gás natural. Fonte da imagem: Pixabay.

 

O ICMS é o Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação. É um tributo que incide sobre a movimentação de mercadorias em geral, incluindo produtos dos mais variados segmentos.

De acordo com a Constituição Federal, compete aos Estados instituir este imposto:

 

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(…)
II – operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;

 

O Contribuinte do ICMS é qualquer pessoa (física ou jurídica) que efetive tais operações com habitualidade ou em volume a caracterizar intuito comercial, ainda que se iniciem no exterior [11].

A Lei Complementar nº 87, de 1996, define as hipóteses de incidência do ICMS [12]:

 

  • operações relativas à circulação de mercadorias, inclusive o fornecimento de alimentação e bebidas em bares, restaurantes e estabelecimentos similares;
  • prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal, por qualquer via, de pessoas, bens, mercadorias ou valores;
  • prestações onerosas de serviços de comunicação, por qualquer meio, inclusive a geração, a emissão, a recepção, a transmissão, a retransmissão, a repetição e a ampliação de comunicação de qualquer natureza;
  • fornecimento de mercadorias com prestação de serviços não compreendidos na competência tributária dos Municípios;
  • fornecimento de mercadorias com prestação de serviços sujeitos ao imposto sobre serviços, de competência dos Municípios, quando a lei complementar aplicável expressamente o sujeitar à incidência do imposto estadual;
  • sobre a entrada de mercadoria ou bem importados do exterior, por pessoa física ou jurídica, ainda que não seja contribuinte habitual do imposto, qualquer que seja a sua finalidade;
  • sobre o serviço prestado no exterior ou cuja prestação se tenha iniciado no exterior;
  • sobre a entrada, no território do Estado destinatário, de petróleo, inclusive lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, e de energia elétrica, quando não destinados à comercialização ou à industrialização, decorrentes de operações interestaduais, cabendo o imposto ao Estado onde estiver localizado o adquirente.

 

A disciplina da forma como os Estados e Distrito Federal podem celebrar Convênios e Protocolos para concessão de incentivos fiscais é outorgada à Lei Complementar. Cabe transcrever tal previsão na Constituição Federal, artigo 155, inciso II e § 2°, inciso XII, alínea g:

 

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(…)
II – operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;
(…)
§ 2º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte:
(…)
XII – cabe à lei complementar:
g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados.

 

A Lei Complementar nº 24, de 1975, que dispõe sobre os convênios para a concessão de isenções do ICMS prevê em seu artigo 1º que:

 

Art. 1º – As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos de convênios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal, segundo esta Lei.

 

Relevante citar ainda a definição trazida pelo Código Tributário Nacional (CTN):

 

Art. 100. São normas complementares das leis, dos tratados e das convenções internacionais e dos decretos:
(…)
IV – os convênios que entre si celebrem a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

 

O Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ) é responsável pela celebração de convênios para efeito de concessão ou revogação de isenções, incentivos e benefícios fiscais e financeiros do ICMS.

A celebração dos convênios ocorre em reuniões com a convocação dos representantes de todos os Estados e do Distrito Federal. Ocorre sob a presidência de representantes do Governo Federal. No entanto, basta a presença de representantes da maioria das Unidades da Federação para a realização [13].

Somente por decisão unânime dos Estados representados haverá a concessão dos benefícios fiscais. Para a revogação total ou parcial, entretanto, exige-se a aprovação de quatro quintos, pelo menos, dos representantes presentes.

O Poder Executivo de cada Unidade da Federação terá que publicar Decreto de ratificação ou não do Convênio. O prazo será de 15 dias a contar da publicação dos Convênios no Diário Oficial da União. E independe de qualquer outra comunicação. Haverá ratificação tácita dos Convênios quando da falta de manifestação nesse prazo [14]. Tal exigência é aplicada inclusive às Unidades com representantes ausentes na reunião de celebração.

Caso não haja ratificação (expressa ou tácita) pelo Poder Executivo de todas as Unidades da Federação, o Convênio será considerado rejeitado. Da mesma forma, nos casos de revogação pelo Poder Executivo por no mínimo quatro quintos das Unidades da Federação.

A ratificação dos Convênios gera obrigações para todas as Unidades da Federação. Até mesmo para as que, devidamente convocadas, não se tenham enviado representantes para a reunião [15].

A exigência constitucional de prévio convênio interestadual fica evidente em trecho de decisão proferida pelo Ministro Luiz Fux em recente julgado de 31.03.2017 [16]:

 

MEDIDA CAUTELAR NA ADI 5.467 MARANHÃO
Imerso nesse contexto constitucional federativo, em regra, a competência tributária abrange como consectário lógico a possibilidade de instituição de benefícios fiscais, de que são exemplos as isenções, a concessão de crédito presumido e a redução da base de cálculo do tributo. Bastaria, para tanto, a edição de lei específica pelo ente tributante, nos termos do art. 150, § 6º, da CRFB/88. Entretanto, a parte final desse mesmo dispositivo revela que o texto constitucional estabeleceu regime particular a respeito do modo como tais exonerações fiscais podem ser instituídas em relação ao ICMS. Com efeito, para tal tributo, exige-se prévia deliberação entre os Estados-membros (art. 155, § 2º, XII, ‘g’, da CRFB/88). Nos dizeres de Geraldo Ataliba, “o princípio geral segundo o qual ‘quem pode tributar pode isentar’ sofre aqui peremptória exceção”, uma vez que “os Estados podem instituir o ICM, mas não podem estabelecer isenções livremente” (ATALIBA, Geraldo. Lei Complementar na Constituição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1971, p. 80).
Essa exigência constitucional específica evidencia a preservação do equilíbrio horizontal na tributação, dada a relevância do regime do ICMS para a manutenção da harmonia do pacto federativo (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, vol. IV, Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 2007, p. 295). Com efeito, se fosse lícito a cada ente federativo regional a instituição de exonerações fiscais de forma independente, o resultado que daí adviria seria a cognominada guerra fiscal, com a busca irrefreável pela redução da carga tributária em cada Estado, de forma a atrair empreendimentos e capital para o respectivo território, em prejuízo, em última análise, para a própria forma de estado federalista e seus consectários fiscais.
O CONVÊNIO DO CONFAZ Nº 130/2007 E O DECRETO EXECUTIVO Nº 41.142/2008

 

O Convênio nº 130, de 2007, do CONFAZ, especificamente, dispõe sobre a isenção e redução de base de cálculo do ICMS em operação com bens ou mercadorias destinadas às atividades de pesquisa, exploração ou produção de petróleo e gás natural:

Cláusula primeira Ficam os Estados e o Distrito Federal autorizados a reduzir a base de cálculo do ICMS incidente no momento do desembaraço aduaneiro de bens ou mercadorias classificados nos códigos da Nomenclatura Brasileira de Mercadorias/Sistema Harmonizado (NBM/SH) constantes no Anexo Único deste Convênio, importados sob o amparo do Regime Aduaneiro Especial de Admissão Temporária, para aplicação nas instalações de produção de petróleo e gás natural, nos termos das normas federais específicas, que regulamentam o Regime Aduaneiro Especial de Exportação e de Importação de Bens Destinados às Atividades de Pesquisa e de Lavra das Jazidas de Petróleo e de Gás Natural – REPETRO, disciplinado no Capítulo XI do Decreto federal nº 4.543, de 26 de dezembro de 2002, de forma que a carga tributária seja equivalente a 7,5% (sete inteiros e cinco décimos por cento) em regime não cumulativo ou, alternativamente, a critério do contribuinte, a 3% (três inteiros por cento), sem apropriação do crédito correspondente.

 

Já o Decreto Executivo nº 41.142, de 2008, foi editado, pelo então Secretário de Estado de Fazenda, Sérgio Cabral. Justamente para ratificar as disposições do Convênio nº 130, de 2007. Portanto, para cumprimento de determinação legal.

Com a publicação do referido Decreto Executivo, restaria regulamentada a concessão do benefício fiscal. Para isenção ou redução da base de cálculo do ICMS incidente na importação de específicos bens ou mercadorias, importados ao amparo do Repetro. De modo que a carga tributária fosse equivalente a 7,5% em regime não cumulativo ou, alternativamente, a critério do contribuinte, a 3%, sem apropriação do crédito correspondente [17].

Trata-se do ICMS incidente no momento do desembaraço aduaneiro de bens ou mercadorias classificados nos códigos da Nomenclatura Brasileira de Mercadorias/Sistema Harmonizado (NBM/SH).

Para melhor entendimento, transcrevemos abaixo o artigo 3º do Decreto Executivo nº 41.142, de 2008,:

 

DECRETO Nº 41.142/2008
Art. 3º Ficam isentas do ICMS as operações antecedentes à saída destinada a pessoa sediada no exterior dos bens e mercadorias fabricados no país que venham a ser subseqüentemente importados nos termos dos artigos 1.º e 2.º deste Decreto, sob regime aduaneiro de admissão temporária, para utilização nas atividades de exploração e produção de petróleo e de gás natural, dentro ou fora do Estado onde se localiza o fabricante.
§ 1.º A saída isenta dos bens e mercadorias mencionados neste artigo, inclusive a destinada à exportação ficta, não dará direito à manutenção de créditos do ICMS referentes às operações que a antecederem.
§ 2.º O disposto no caput aplica-se, também:
I – aos equipamentos, máquinas, acessórios, aparelhos, peças e mercadorias, utilizadas como insumos na construção e montagem de sistemas flutuantes e de plataformas de produção ou perfuração, bem como de suas unidades modulares a serem processadas, industrializadas ou montadas em unidades industriais;
II – aos cascos e módulos, quando utilizados como insumos na construção, reparo e montagem de sistemas flutuantes e de plataformas de produção ou perfuração;
III – às operações realizadas sob o amparo do Regime Aduaneiro Especial de Drawback, na modalidade suspensão do pagamento, no que se refere à comprovação do adimplemento nos termos da legislação federal específica.

 

Sob pena de exigibilidade do ICMS com os acréscimos estabelecidos na legislação em caso de descumprimento, a fruição dos benefícios [18] fica condicionada a algumas exigências:

 

  • que as mercadorias objeto das operações nela previstas sejam desoneradas dos impostos federais, em razão de isenção, suspensão ou alíquota zero;
  • que, sem prejuízo das demais exigências, seja colocado à disposição do fisco sistema informatizado de controle contábil e de estoques, que possibilite realizar acompanhamento de aplicação do REPETRO, bem como da utilização dos bens na atividade para a qual foram adquiridos ou importados, a qualquer tempo, inclusive mediante acesso direito.

 

4. DAS MOTIVAÇÕES DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RJ PARA SUSTAÇÃO DOS EFEITOS DO DECRETO Nº 41.142/2008

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas para a responsabilidade na gestão fiscal e surgiu da necessidade de uma gestão responsável da receita pública. Fonte da imagem: Pixabay.

 

Em dezembro de 2016, em discussão única, com 46 votos favoráveis [19], a Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro (ALERJ) aprovou, por unanimidade, o projeto de Decreto Legislativo nº 11, de 2016. Com isso gerou o cancelamento do regime especial de tributação do petróleo – Repetro.

A ALERJ fundamentou sua decisão no artigo 96, § 1º, de seu Regimento Interno (20):

 

SEÇÃO IV
DO PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO
Art. 96. Projeto de decreto legislativo é a proposição prevista no artigo 99, XXIV, da Constituição Estadual.
§ 1º. Os projetos de decreto legislativo se destinam a regular as matérias de exclusiva competência do Poder Legislativo, sem a sanção do Governador do Estado.

 

Bem como, no artigo 99, inciso VII, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro:

 

Art. 99 – Compete privativamente à Assembléia Legislativa:
(…)
VII – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

 

De acordo com o parlamentar responsável pela proposta, Deputado André Ceciliano do PT, o propósito de criação do regime de incentivo ao desenvolvimento da indústria do petróleo, já fora alcançado.

Ainda segundo o Deputado:

 

Nos anos de 2014 e 2015, por exemplo, o estado deixou de arrecadar cerca de R$ 3,5 bilhões de reais em cada ano, só no Repetro, sem contar os mais de 20 dispositivos que a Petrobras usar para pagar menos impostos. Com esses recursos no cofre do estado poderá ser garantida parte do pagamento da folha dos servidores”.

 

Importante esclarecer que por meio da RESOLUÇÃO nº 02, de 2015, foi criada uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI). Para investigar as possíveis perdas econômicas, financeiras e sociais que sofreu o Estado do RJ, nos últimos dez anos, por influência da gestão precária da Petrobras [21].

Do parecer do Projeto que deu ensejo ao Decreto Legislativo nº 02, de 2016, compete abordar a conclusão apresentada pelo relator, Deputado Luiz Paulo [22]. As seguintes indagações foram apresentadas pelo relatório da CPI:

 

1 – Com as duas principais formas de recebimento de receitas no longo prazo comprometidas – quais sejam ICMS e participações governamentais – o que o ERJ tem a ganhar no longo prazo que justifique a renúncia de receita anual de R$ 3,4 bilhões por ano à indústria de petróleo (dos quais R$ 1,3 bilhão referentes apenas à Petrobras no âmbito do Repetro).
2 – Por que o Estado continuaria a abrir mão de expressivo montante de seu orçamento sem grandes contrapartidas se a própria União não está disposta a sacrificar sua arrecadação tributária em prol de sua empresa?
3 – Haveria alternativa às empresas de petróleo que não a de se estabelecerem no Estado do Rio de Janeiro, uma vez que é aqui que se encontram as jazidas e grande parte do consumo nacional, além de terminais portuários importantes?

 

Ademais, o relatório deduz ainda que a concessão de benefícios, somente se justifica pelo retorno de longo prazo que o projeto industrial venha a trazer para uma determinada região. Diante desse argumento, registraram que os benefícios concedidos pelo Estado do Rio de Janeiro ao setor de petróleo contêm uma série de barreiras ao recebimento do retorno quando da entrada em operação das plantas industriais.

Cabe destacar, por fim, que o artigo relativo à proibição de uma nova regulamentação do convênio pelo Executivo enquanto durasse o estado de calamidade financeira foi suprimido pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Casa.

 

5. CONCLUSÃO

O cerne da questão envolve a resposta para seguinte dúvida: Quem gerencia melhor os recursos: o Estado ou o particular? Fonte da imagem: Pixabay.

 

Vimos que a Assembleia Legislativa do Estado do RJ aprovou o Decreto-Lei nº 02, de 2016, para sustar os benefícios fiscais no âmbito do Repetro. A ALERJ  inferiu que o Poder Executivo teria exorbitado do seu poder regulamentar.

Ademais, a ALERJ entendeu que, com a renovação do regime Repetro, o Estado do RJ continuaria a abrir mão de expressivo montante de seu orçamento sem grandes contrapartidas.

O Decreto Executivo nº 41.142, de 2008, no entanto, foi editado para ratificar as disposições do Convênio do CONFAZ nº 130, de 2007. Portanto, o Poder Executivo apenas cumpriu determinação legal e regulamentou a concessão do benefício fiscal de isenção ou redução da base de cálculo do ICMS incidente na importação de específicos bens ou mercadorias, importados ao amparo do Repetro.

Sendo o Repetro um Regime Aduaneiro Especial de Exportação e Importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural, o impacto da decisão pode ter reflexos consideráveis para o Estado do RJ.

Criado para incentivar a produção local de máquinas e equipamentos empregados nas atividades de prospecção petroleira e de gás natural, incluindo a área do pré-sal e áreas estratégicas, hoje, o Repetro também é alvo de críticas.

Há quem questione a repercussão da desoneração nas contas públicas.

Ante todas as considerações afeitas, concordamos que qualquer benefício fiscal deve ser concedido com respeito às exigências constitucionais e de responsabilidade fiscal. No entanto, cada situação deve ser analisada com suas especificidades. A visão generalista pode revelar-se inapropriada e frágil.

Ainda que a situação financeira do Estado do RJ seja extremamente preocupante, o risco da elevação das taxações pode ser mais um fator a contribuir para a crise. Entendemos que sem investimentos num setor que gera tantos empregos, a postura da ALERJ pode dificultar ainda mais a recuperação dos cariocas.

A grande discussão entre os Estados sempre foi a Guerra Fiscal e a concessão desleal de benefícios fiscais.

Entretanto, o Poder Legislativo do RJ, seguindo o caminho oposto, decidiu retirar qualquer tipo de atrativo para nosso Estado.

De forma concreta temos uma redução na arrecadação da Fazenda Pública versus o aumento da disponibilidade econômica e financeira do contribuinte beneficiado.

Por todo o exposto, nos parece que o cerne da questão envolve a resposta para seguinte dúvida: Quem gerencia melhor os recursos: o Estado ou o particular?


Espero que você tenha gostado deste artigo sobre o Regime Aduaneiro REPETRO e as consequências da suspensão das isenções fiscais na cadeia do petróleo pela ALERJ. Se tiver qualquer dúvida ou quiser dar a sua opinião, deixe seu comentário.

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Patrícia Aranha Marques é advogada nas áreas Aduaneira e Tributária. Bacharel em Direito pela Universidade Cândido Mendes (UCAM). Pós-graduanda em Direito Aduaneiro pela AVM/UCAM-RJ.

Até a próxima publicação!


REFERÊNCIAS

(1) Coletânea de direito aduaneiro / (organizadora) Renata Alcione de faria Villela de Araújo. 1ª. ed. São Paulo: IOB SAGE, 2016. p. 625-634.

(2) CAPARROZ, Roberto. Comércio internacional e legislação aduaneira esquematizado. Coordenação Pedro Lenza. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2016. p. 869.

(3) CAPARROZ, Roberto. Comércio Internacional e legislação aduaneira esquematizado. Coordenação Pedro Lenza. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2016. p. 869-870.

(4) CAPARROZ, Roberto. Comércio internacional e legislação aduaneira esquematizado. Coordenação Pedro Lenza. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2016. p. 869.

(5) Art. 28 da IN nº 1.415/2013

(6) http://www.valor.com.br/empresas/4791329/repetro-sera-renovado-muito-em-breve-por-20-anos-informa-ministro

(7) http://oglobo.globo.com/economia/ministro-de-energia-garante-que-prazo-do-repetro-sera-ampliado-21158442

(8) https://estudosaduaneiros.com.br/repetro/

(9)http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.aspnumero=5467&classe=ADI&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M

(10) https://pt.wikipedia.org/wiki/Lei_de_Responsabilidade_Fiscal

(11) Art. 4º da LC 87/1996

(12) Art. 2º da LC 76/1996.

(13) Art. 2º da LC nº 24/75

(14) Art. 4º da LC nº 24/75

(15) Art. 7º da LC nº 24/75

(16) ADI nº 5.467

(17) Art. 1º do Decreto nº 41.142/2008

(18) Art. 8º do Decreto nº 41.142/2008

(19) http://www.alerj.rj.gov.br/Visualizar/Noticia/39685

(20) file:///C:/Users/pmarques/Downloads/RegimentoInterno_Alerj_2015_Assinado.pdf

(21) http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/contlei.nsf/f25edae7e64db53b032564fe005262ef/a78ecaf8ac98f2aa83257de40048a682?OpenDocument&Highlight=0,gest%C3%A3o,Petrobr%C3%A1s

(22)http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/scpro1519.nsf/0c5bf5cde95601f903256caa0023131b/ad116d84bdf501cd83258084005a7f5c?OpenDocument&Highlight=0,DECRETO,41.142

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