Com o advento da Lei nº 11.488/07, foi instituído o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura – REIDI. O regime possibilita a habilitação de empresas com projeto aprovado junto ao Ministério correspondente para a implantação de obras de infraestrutura nos setores de transportes, portos, energia, saneamento básico e irrigação.

As empresas habilitadas ao REIDI gozam do benefício de suspensão da exigência do PIS/COFINS incidente sobre:

a) aquisição e importação de máquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos novos;

b) aquisição ou importação de materiais de construção;

c) prestação de serviços;

d) locação de máquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos;

Para que a empresa habilitada ao REIDI tenha o benefício da suspensão do PIS/COFINS, estas operações devem ser destinadas às obras de infraestrutura para incorporação ao ativo imobilizado.

Após a incorporação do bem ou material de construção na obra de infraestrutura, a suspensão do tributo no REIDI é convertida em alíquota zero.

O presente artigo objetiva aprofundar a discussão sobre a co-habilitação ao REIDI para indústria de equipamentos no setor de energia, de maneira a entender a discriminação tributária inversa da indústria nacional para, por fim, fazer um breve ensaio sobre a necessidade de Conteúdo Local nos leilões de energia elétrica.

 

2. A CO-HABILITAÇÃO AO REIDI

A Co-habilitação, no REIDI, isenta de tributos empresas que executem obras de construção civil que tenham destinação ao ativo imobilizado da empresa habilitada. Fonte da imagem: PiniWeb.

 

O parágrafo único do artigo 1º da Lei 11.488/07 definiu que “O Poder Executivo regulamentará a forma de habilitação e co-habilitação ao Reidi.”

Assim, foi editado o Decreto nº 6.144/07 regulamentando a forma de habilitação e co-habilitação. Neste decreto, o parágrafo único do artigo 4º estabeleceu que “Também poderá usufruir do regime do REIDI a pessoa jurídica co-habilitada.

Dessa forma, todos os benefícios da habilitação ao REIDI poderiam ser estendidos para outras empresas que solicitassem a co-habilitação.

Em sequência, o §2º do artigo 5º do referido Decreto restringiu a co-habilitação apenas para empresas que executem obras de construção civil destinadas ao ativo imobilizado da empresa habilitada ao REIDI:

 

“§ 2º A pessoa jurídica que aufira receitas decorrentes da execução por empreitada de obras de construção civil, contratada pela pessoa jurídica habilitada ao REIDI, poderá requerer cohabilitação ao regime”           (Redação dada pelo Decreto nº 7.367, de 2010)

 

Note-se que para execução de obras destinadas ao ativo imobilizado de projetos de infraestrutura nos setores de energia são necessários contratações com diversos tipos de fornecedores, de máquinas, de serviços de construção civil, locação de bens móveis, entre outros.

Deste universo de fornecedores, apenas as empreiteiras de obras de construção civil foram contempladas como possíveis beneficiárias da co-habilitação ao REIDI.

Registre-se que a execução de serviços de construção civil está sujeita ao regime de tributação do PIS/COFINS cumulativo, no qual não há aproveitamento de créditos oriundos da operação anterior da cadeia produtiva.

Assim, a possibilidade de co-habilitação no REIDI para empresas de construção civil se revela como verdadeira isenção de tributos.

 

3. A DESIGUALDADE ENTRE A PRODUÇÃO E A IMPORTAÇÃO DE MÁQUINAS EM PROJETOS DE ENERGIA

De forma indireta, nosso sistema tributário é desfavorável para a indústria nacional, pois há desigualdade de custos tributários no REIDI. Nas importações de máquinas realizadas neste contexto, fica suspenso o PIS/COFINS, já a nossa indústria pode compensar com outros tributos federais ou solicitar o ressarcimento, porém esse processo é moroso. Fonte da Imagem: LEXplicite.

 

Superadas essas questões iniciais, cabe destacar que os projetos habilitados ao REIDI favorecem a importação de máquinas, em detrimento da produção e compra no mercado interno. Isto decorre da menor carga tributária na importação, conforme restará demonstrado a seguir.

A exportação de produtos em qualquer país do mundo é realizada com a desoneração da carga tributária. Ou seja, a regra é não exportar tributos. Neste aspecto, o regime de drawback é utilizado por praticamente todos os grandes países exportadores.

Tal lógica econômica fundamenta-se na competição internacional, na necessidade de balança comercial positiva, ingresso de divisas, geração de empregos, incentivo à industrialização entre outros.

Dessa forma, as máquinas e equipamentos são importados, incidindo tributos somente no momento do desembaraço aduaneiro.

Nas importações de máquinas realizadas no contexto do REIDI, fica suspenso o PIS/COFINS – Importação. Caso a empresa importadora não fosse habilitada, incidiria o tributo com a alíquota de 9,25%.

Nas vendas destes produtos no mercado interno para empresas habilitadas ao REIDI, também fica suspenso o PIS/COFINS. Caso a empresa não fosse habilitada, incidiria o tributo com a mesma alíquota de 9,25% na aquisição das máquinas, equipamentos, aparelhos e instrumentos.

Ocorre que, surpreendentemente, no REIDI, a carga tributária não é igualitária, vis a vis, entre produto importado e produto industrializado no território nacional, já que, para a fabricação local, a empresa necessita adquirir ou importar insumos, componentes, partes e peças para sua produção, via de regra, com a incidência de PIS/COFINS.

Como o regime do PIS/COFINS é não cumulativo, a empresa aproveita de créditos dos valores pagos na aquisição ou importação dos insumos, componentes, partes e peças, possibilitando compensar com outros tributos federais ou solicitar o ressarcimento. Este processo demora 5 (cinco) anos ou mais para ser concluído administrativamente.

Dessa forma, existe um custo associado na compensação/restituição, o que justificaria a afirmativa de que, no REIDI, a carga tributária é desigual entre a importação e a produção em território nacional, ainda que de forma indireta (discriminação implícita). Assim, há o custo financeiro de acumular créditos tributários e recebê-los em prazo igual ou superior a 5 (cinco) anos.

Isto ocorre na maioria dos casos de fornecedores de equipamentos para projetos de energia, posto que seu objeto é fornecer equipamentos exclusivamente para o setor. Ou seja, efetuam vendas exclusivamente para empresas habilitadas ao REIDI, faturando sempre sem a incidência de PIS/COFINS, mas adquirindo insumos com as respectivas contribuições, gerando excessivo acúmulo de crédito tributário.

Além do custo financeiro associado a esse acúmulo há o custo de oportunidade do capital desembolsado a título de PIS/COFINS, onerando excessivamente os fabricantes nacionais no REIDI e, repise-se, somente os fabricantes nacionais. Este custo financeiro reflete, impreterivelmente, no preço final de venda.

Conclui-se, portanto, que a desigualdade de custos tributários no REIDI revela verdadeiro mecanismo anticompetitivo para a produção nacional.

A Constituição Federal não só protege o tratamento igualitário como direito fundamental, mas também possibilita que o sistema tributário previna desequilíbrios de concorrência (art. 5º c/c art. 146-A da CF).

Ora, neste caso do REIDI, é o próprio sistema tributário que promove o desequilíbrio entre os fabricantes nacionais e os estrangeiros.

Enquanto perdurar o sistema tributário desfavorável para a produção nacional no REIDI, as empresas estrangeiras não terão nenhum incentivo de transferir ou construir novas unidades no país, já que exportam para o Brasil com custos associados menores do que se produzissem o mesmo produto em território nacional. Isto sem falar que os produtos importados pelo REIDI não pagam outros tributos ao quais a indústria doméstica está sujeita, tais como CSLL, IR e INSS.

 

4. A INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO REGULAMENTADOR DO REIDI

O Decreto do REIDI, por desequilibrar a carga tributária, é inconstitucional, por violar o objetivo de desenvolvimento social e o princípio da isonomia. Fonte da imagem: Pixabay.

 

É mister analisar a lei e qualquer legislação infralegal sob a ótica constitucional, incluindo a legislação tributária. Por mais que se trate de uma legislação de isenção, tal norma deve se coadunar com o restante do sistema jurídico.

No contexto apresentado acima, podemos afirmar que o desequilíbrio da carga tributária não está em consonância com a ordem constitucional, uma vez que a indústria nacional tem guarida na valorização do trabalho e garantia do desenvolvimento nacional, conforme artigo 1º, inciso IV e artigo 3º, ambos da Constituição Federal do Brasil:

 

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:(…)
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:(…)
II – garantir o desenvolvimento nacional;

 

Além disso, cabe ressaltar que a violação ao princípio da isonomia, já que o decreto do REIDI, ao isentar determinadas operações, desequilibrou a carga tributária em desfavor a produção nacional, já que a indústria nacional deve arcar com o pagamento do IPI e do PIS/COFINS nas aquisições de insumos da cadeia produtiva sem conseguir compensar com outros tributos ou obtendo o ressarcimento do crédito tributário acumulado em prazo excessivo. Referimos essa situação à expressão “o benefício se encontra apenas no final da cadeia”.

Nada mais insano, ineficiente e prejudicial para o País do que um sistema tributário em que a carga tributária seja maior para produção nacional do que para a importação. E isso é exatamente o que vem ocorrendo em relação ao REIDI.

Como conclusão, o Decreto do REIDI, ao limitar a co-habilitação apenas para execução de obras, não contemplando os fornecedores de máquinas e equipamentos, resulta em uma inconstitucionalidade flagrante por violação ao objetivo fundamental da República de desenvolvimento social, por não valorizar o trabalho gerado pela indústria nacional e por violar o princípio da isonomia, tendo a indústria nacional que suportar uma carga tributária maior do que a do produto importado no REIDI.

 

5. A VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA NÃO DISCRIMINAÇÃO TRIBUTÁRIA NO REIDI

No REIDI, há uma discriminação tributária implícita, pois a carga tributária é maior de uma forma indireta. Nossa industria tem o ônus financeiro ao qual o mesmo produto similar importado não está sujeito. Fonte da imagem: Pixabay.

 

O princípio da não-discriminação no sistema tributário é muito pouco debatido pela doutrina. Nada mais é do que um corolário do princípio da isonomia, que implica em vedar o tratamento menos favorável para determinado produto em relação a outros “similares”, independentemente de sua origem (importado ou nacional). Tal princípio está imbuído no contexto multilateral de comércio estabelecido pela Organização Mundial de Comércio. Dessa forma, o tratamento não discriminatório assegura relações comerciais internacionais seguras e justas.

Note-se que o Imposto de Importação não é incluído neste contexto de tratamento não discriminatório, já que serve ao propósito de proteção à indústria doméstica. Caracteriza-se, assim, pela função extrafiscal, ou seja, aproxima-se de um instrumento de política do comércio exterior para salvaguarda das empresas industriais localizadas em território nacional e, consequentemente, dos seus trabalhadores (CTN, art. 21).

Com propriedade, Gabriel Lacerda Troianelli aborda a importância do debate na discriminação inversa, em que a tributação é mais gravosa para o produto nacional em comparação com o importado e destaca o papel do IPI na importação como instrumento capaz de evitar tal cenário.

Por oportuno, destaque-se o trecho da Ementa do Acórdão decorrente do julgamento pela 2ª Turma do STJ do AgRg no REsp nº 1.240.117, em que o contribuinte questionou a incidência de IPI em mercadorias importadas, argumentando que a incidência deveria ser somente quando houvesse atos de industrialização:

 

INCIDÊNCIA DO IPI SOBRE IMPORTAÇÃO. EQUIPAMENTO
MÉDICO. ESTABELECIMENTO IMPORTADOR NÃO INDUSTRIAL.
POSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM O
ENTENDIMENTO DESTA CORTE. SÚMULA 83/STJ
[…]
2.O STJ tem entendimento pacífico no sentido de que o imposto sobre produtos industrializados tem como fato gerador o seu desembaraço aduaneiro nas operações de importação, conforme disposto no art. 46, inciso I, do CTN, e que a qualidade de contribuinte é atribuída à figura do importador não industrial, por equiparação, nos moldes do art. 51, inciso I, também do Codex Tributário. Incidência da Súmula 83/STJ. 3.
Precedentes… Agravo regimental improvido. (DJe 27/10/2011)

 

Neste diapasão, confia o contribuinte que a incidência de tributos sobre o mesmo produto não tenha caráter discriminatório, considerando a igualdade na capacidade contributiva e resguardando a livre concorrência. Logo, tributos como IPI, PIS/COFINS e ICMS não podem ser objeto de tratamento discriminatório, em especial na modalidade inversa em prejuízo do mercado interno e da mão de obra, sob violação ainda do artigo 219 da Constituição Federal, que objetiva o desenvolvimento socioeconômico, o bem-estar da população e a autonomia tecnológica do País.

No caso do REIDI, a discriminação é implícita. A discriminação explícita seria se os tributos incidentes fossem maiores para o produto importado do que para o produto nacional similar. Na discriminação implícita ou de fato, a carga tributária é maior de uma forma indireta. No caso, o produto nacional arca com a acumulação de créditos tributários, o que acarreta ônus financeiro ao qual o mesmo produto similar importado não estaria sujeito.

Portanto, utilizamos esse artigo sobre o REIDI para fazer um breve ensaio sobre a possibilidade de inclusão de regras de conteúdo nacional nos editais de energia elétrica, utilizando-nos de um edital de leilão de energia como parâmetro, de forma que a Agência instrumentalize a política de evitar a concorrência desleal e promova o desenvolvimento nacional.

 

6. BREVE ENSAIO QUANTO À NECESSIDADE DE CONTEÚDO LOCAL NOS LEILÕES DE ENERGIA 

O Conteúdo Local é a política de preservar o interesse nacional, valorizar o mercado de trabalho, gerar aumento de renda, desenvolvimento tecnológico e competitividade para a indústria nacional. Fonte da Imagem: Global Energy Systems Conference.

 

A política nacional para o aproveitamento das fontes de energia prevista no artigo 1º da Lei nº 9.478/97, dispõe da seguinte forma:

 

CAPÍTULO I
Dos Princípios e Objetivos da Política Energética Nacional
Art. 1º As políticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visarão aos seguintes objetivos:
I – preservar o interesse nacional;
II – promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho e valorizar os recursos energéticos;
(…)
IX – promover a livre concorrência;
X – atrair investimentos na produção de energia;
XI – ampliar a competitividade do País no mercado internacional.

 

A partir desta leitura, fica claro que a política energética do País encontra-se principalmente no pilar do desenvolvimento e da ampliação do mercado de trabalho. Neste sentido, o Conteúdo Local nada mais é do que uma instrumentalização desta política, preservando o interesse nacional, ampliando o mercado de trabalho com a geração de novos empregos, possibilitando o ganho de escala (aumento de competitividade), beneficiando empresas localizadas no País para que possam exportar, incentivando o desenvolvimento de tecnologias nacionais e da indústria, bem como a cadeia de fornecedores.

Além disso, como exposto acima, há desequilíbrio concorrencial na produção de equipamentos para o setor, cabendo À ANEEL implementar a política energética, conforme determinação legal:

 

Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996.
Art. 3º Além das atribuições previstas nos incisos II, III, V, VI, VII, X, XI e XII do art. 29 e no art. 30 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, de outras incumbências expressamente previstas em lei e observado o disposto no § 1o, compete à ANEEL:
I – implementar as políticas e diretrizes do governo federal para a exploração da energia elétrica e o aproveitamento dos potenciais hidráulicos, expedindo os atos regulamentares necessários ao cumprimento das normas estabelecidas pela Lei no 9.074, de 7 de julho de 1995; (g.n.).

 

Conclui-se que o aproveitamento racional das fontes de energia, a ser implementado pela ANEEL, tem como objetivo o desenvolvimento, a ampliação do mercado de trabalho e promoção da livre concorrência.

Registre-se que as diretrizes do Governo Federal, em especial no que tange à política industrial, estão atualmente consolidadas no Plano Brasil Maior. Abaixo foram transcritas 3 (três) das 10 (dez) metas estabelecidas pelo plano:

 

“4.Ampliar valor agregado nacional: aumentar Valor da Transformação Industrial/Valor Bruto da Produção (VTI/VBP).
5.Elevar % da indústria intensiva em conhecimento: VTI da indústria de alta e média-alta tecnologia/VTI total da indústria.
9.Elevar participação nacional nos mercados de tecnologias, bens e serviços para energias: aumentar Valor da Transformação Industrial/Valor Bruto da Produção (VTI/VBP) dos setores ligados à energia.”

 

Assim, nada mais pertinente do que a adoção de Conteúdo Local como política industrial, em consonância com as metas estabelecidas no Plano Brasil Maior e atendendo ao objetivo do aproveitamento racional de energia estabelecido na legislação de regência.

A implementação de Conteúdo Local pode ser realizada de diversas formas, tais como:

  • Exigência mínima no contrato em favor do uso de bens e serviços ou obrigações de desenvolvimento de tecnologia nacional;
  • Regulação e tributação de forma favorável à indústria local;
  • Obrigação regulatória ou contratual para incentivar a transferência de tecnologia estrangeira;
  • Parâmetros licitatórios para incluir conteúdo local como critério;
  • Incentivos para o investidor estrangeiro reinvestir seus lucros internamente;
  • Investimento em infraestrutura e educação;
  • A obrigação de incorporação de empresas estrangeiras em território nacional;
  • Intervenção direta a partir de Empresas Públicas.

 

Independentemente da forma de instrumentalização, o Conteúdo Local sempre deverá atender ao interesse público. No caso de leilões de energia a partir de fonte eólica, por exemplo, consideramos apropriada a exigência de conteúdo local nos aerogeradores, incentivando a cadeia de fornecedores nacionais, gerando externalidades positivas, como geração de empregos (valorização do mercado de trabalho), geração de renda e desenvolvimento tecnológico.

Logo, a ampliação da capacidade de fornecimento local e consequente aumento da competitividade da indústria nacional são desdobramentos comumente esperados com a exigência de Conteúdo Local. O objetivo principal é o aumento de renda, bem como a geração de divisas e de empregos. O objetivo secundário é que a indústria possa participar inclusive no mercado internacional, a partir do aumento de competitividade com o ganho de escala.

Diversos estudos empíricos sobre o tema nas mais diversas indústrias demonstram que quanto maior a vantagem/preferência concedida ao mercado interno, maior o número de empregos (diretos, indiretos e induzidos) gerados. Tal majoração é percebida de forma crescente, conforme a modalidade de vantagem concedida, na seguinte ordem:

  1. O conteúdo local confere margem de preferência de 15% para os produtos nacionais;
  2. Apenas empresas nacionais podem participar do processo de compras; e
  3. Índice de conteúdo local em 60%.

 

Note-se que as regras de Conteúdo Local devem ser transparentes, claras e com objetivos mensuráveis. Neste sentido, o BNDES já editou regras bem delineadas para os aerogeradores (geradores de energia eólica), por exemplo, estabelecendo metas, prazo para adequação e incremento para o Conteúdo Local.

 

6.1 A Legalidade da Exigência de Conteúdo Local

A exigência de Conteúdo Local nos leilões de energia não incorre em nenhuma violação legal ou constitucional, pois o direito ao desenvolvimento nacional é um direito constitucional fundamental, e o princípio constitucional econômico da busca do pleno emprego insere-se neste contexto. Fonte da Imagem: Pixabay.

 

Ressalte-se que o princípio constitucional econômico da busca do pleno emprego insere-se no contexto da consagração do Direito de Desenvolvimento.

Assim, a despeito de não existir legislação que exija expressamente a obrigação de Conteúdo Local nos leilões de energia, cabe à agência reguladora adotar normas regulatórias que não contrariem as regras e princípios da Administração Pública, mas que detalhem ou instrumentalizem o comando legal dentro de sua atuação na esfera técnica, com fundamento nos comandos genéricos da política energética (a exemplo de “promover o desenvolvimento e ampliar o mercado de trabalho”).

Neste sentido, com base nas normas outrora mencionados, a ANP vem exigindo Conteúdo Local na Exploração e Produção de hidrocarbonetos desde 2000 – registre-se mais uma vez: sem fundamento legal expresso, apenas com base nas normas gerais.

Logo, a exigência de Conteúdo Local não incorre em nenhuma violação legal ou constitucional, pelo contrário, vai ao encontro da política energética a ser implementada. O Ministro Nelson Jobim com a excelência habitual afirmou à época que “não cabe à agencia reguladora fixar políticas. O que tem a agência reguladora de característica é a sua independência para escolher os instrumentos pelos quais poderão ser atingidos”.

Cabe destacar que, mesmo antes de expressa previsão legal, a exigência de conteúdo local mínimo guardava respaldo nos objetivos da política nacional do Petróleo, conforme artigo 1º da redação original da Lei nº 9.478/97.

Além disso, o Tribunal de Contas da União já confirmou a legalidade de regras de Conteúdo Local adotadas pela ANP, conforme transcrição parcial do Acórdão nº 1157/2007 – TCU – Plenário Processo TC 002.428/2005-3:

 

A preferência dada aos bens, produtos, equipamentos e serviços nacionais, mesmo que com preços superiores aos correspondentes estrangeiros, encontra guarida no art. º 1, inc. I, II e X c/c o art. 8º, inc. I, da Lei nº 9.478/97 e no art. 174, caput e inc. IV, da Lei nº 9.478/97 e, ainda, no poder de polícia exercido com vistas à consecução do interesse público, fomentando o crescimento da indústria do setor de serviços nacionais.

 

Não fossem suficientes os argumentos acima, cabe destacar que a ANEEL, dentro da sua função de regulação, deve sempre buscar a proposta mais vantajosa para a escolha de um contratado de órgãos da Administração Pública, de maneira que a proposta mais vantajosa no leilão de energia não necessariamente é o lance mais baixo, ainda que a modicidade tarifária tenha a sua relevância.

No contexto globalizado, regido exclusivamente pelas leis do mercado e da maximização dos resultados econômicos, os países menos desenvolvidos têm sido meros peões no tabuleiro de xadrez da economia.

Essa ideia reforça a necessidade e importância para o efetivo exercício de uma política com função social que vise o interesse coletivo – nesse caso, ampliando a oferta de empregos, incentivando a produção local e, impreterivelmente, valorizando a indústria doméstica, a partir da exigência de Conteúdo Local, de forma eficiente e já adotada pelo BNDES.

Neste caso, a função regulatória da licitação (leilão) também deve ter foco na ampliação do mercado de trabalho, a partir do fomento para aquisição de bens e de serviços no mercado nacional.

É importante frisar que o direito ao desenvolvimento nacional é um direito constitucional fundamental, cuja orientação aos poderes da União deve ser adotada de forma imediata e impositiva, norteando toda e qualquer ação ou medida de ordem política ou jurídica.

Devido à baixa densidade normativa da legislação de regência, as determinações regulatórias podem e devem ser feitas por edição de normas infralegais, cabendo a revisão judicial quando houver violação expressa às regras e princípios da administração pública.

 

6.2 O Precedente Proinfa

O Proinfa contribuiu de forma efetiva para desenvolvimento da indústria eólica, solar e de biomassa nacional, pois exigia o índice de nacionalização dos equipamentos e serviços de: sessenta por cento em valor na primeira etapa e, na segunda etapa, de, no mínimo, noventa por cento em valor. Fonte da Imagem: Pixabay.

 

O Conteúdo Local não é novidade no setor de Energia Elétrica. O Proinfa, cujo programa pode ser considerado um sucesso já que foi embrionário para o desenvolvimento da indústria eólica, solar e de biomassa, exigia o cumprimento de Conteúdo Local na nacionalização dos equipamentos e serviços:

 

Lei nº 10.438, de 26 de abril de 2002.
Art. 3º Fica instituído o Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica – Proinfa, com o objetivo de aumentar a participação da energia elétrica produzida por empreendimentos de Produtores Independentes Autônomos, concebidos com base em fontes eólica, pequenas centrais hidrelétricas e biomassa, no Sistema Elétrico Interligado Nacional, mediante os seguintes procedimentos:
I – na primeira etapa do programa:
(omissis)
f) será admitida a participação direta de fabricantes de equipamentos de geração, sua controlada, coligada ou controladora na constituição do Produtor Independente Autônomo, desde que o índice de nacionalização dos equipamentos e serviços seja, na primeira etapa, de, no mínimo sessenta por cento em valor e, na segunda etapa, de, no mínimo, noventa por cento em valor;

 

Desde essa época começou a surgir o mito de que era impossível cumprir tal exigência de Conteúdo Local no setor eólico –  tanto assim que o Projeto de Lei do deputado Rogério Lisboa (PL nº 1.421, de 2007) objetiva eliminar a necessidade da nacionalização dos equipamentos e serviços referentes à produção de energia eólica por um período de dez anos contados a partir da publicação da lei.

Como justificativa, afirmava o PL:

 

“Um dos principais motivos para o tímido crescimento da geração eólica no Brasil é a escassez de empresas habilitadas a fabricar equipamentos e oferecer serviços para o setor no âmbito do Proinfra, uma vez que o programa exige, na primeira etapa, um nível de nacionalização dos equipamentos e serviços de 60%. Na segunda fase, a exigência sobe para 90%.
Atualmente, somente uma empresa no país atende a estes requisitos de conteúdo local – o que não tem sido suficiente para atender à demanda de crescimento do setor.”

 

Nada mais longe da realidade, já que justamente a partir de consecutivos leilões de energia renováveis despontou-se uma fonte bastante competitiva, tendo sido cadastradas diversas empresas no FINAME-BNDES com elevado índice de Conteúdo Local.

 

6.3 O Interesse Público

Deve ser exigido nos editais de leilões de energia elétrica a proteção e incentivo à produção local e a transferência de tecnologias para acelerar o desenvolvimento econômico e social, como políticas de interesse público. Fonte da Imagem: WithOnionandGarlic.com.

 

A concessão da atividade para o particular se dá em razão da insuficiência de recursos públicos para execução direta, devendo ser conduzida pela regulação para implementação de políticas de interesse público.

Para instrumentalizar esse desenvolvimento, a transferência de tecnologias é uma das principais ferramentas para acelerar o desenvolvimento econômico e social desses países.

A utilização de tecnologia e investimentos estrangeiros em um primeiro momento pode acelerar países em desenvolvimento a estabelecer uma indústria local, com menor risco, maior facilidade e transferências de capacidade técnica. Uma vez estabelecida, poderá se agregar valor gradualmente, sem prejudicar outras áreas da economia.

Portanto, nada mais adequado do que se exigir que as empresas que detenham a tecnologia para fornecimento de bens e serviços se instalem no Brasil para produzir localmente os bens e/ou oferecer os serviços no País, visando o interesse público e o desenvolvimento.

Traçando um paralelo com a indústria de energia solar (células fotovoltaicas), registre-se que existe um processo antidumping nos EUA, iniciado em 8 de novembro de 2011 pelo “Department of Commerce”, relativo a importações chinesas, bem como há pedidos formais de falência de empresas localizadas na UE. Somado a isso tudo, a Câmara dos Deputados dos EUA apresentou queixa formal junto à OMC em 2012, registrando os subsídios chineses no mercado de energias renováveis.

Dois outros players fortes no mercado mundial são a Dinamarca e a Índia. Não é por acaso. Ambos os países têm forte presença de subsídios no mercado da indústria de equipamentos de energia eólica.

A título de exemplo, a Agência Internacional Dinamarquesa de Desenvolvimento (DANIDA) oferece subsídios diretos e empréstimos para desenvolvimento de projetos a países importadores que optem pela utilização de aerogeradores dinamarqueses.

No caso da Índia, existe o Regime Zonas Francas Industriais para a Exportação (SEZ / EOU): todas as vantagens concedidas às empresas beneficiárias deste regime constituem contribuição financeira por parte do Governo indiano, que renuncia aos direitos devidos e confere benefícios às empresas beneficiárias. Como os benefícios conferidos pelo regime estão legalmente vinculados à obrigação assumida pela empresa beneficiária de exportar a totalidade da sua produção, restou demonstrada a vinculação existente entre a concessão dos benefícios previstos e o desempenho exportador do beneficiado. Essa vinculação caracteriza o regime como subsídio específico.

Logo, cabível a proteção e incentivo à produção local no mecanismo de Conteúdo Local, a ser exigido nos editais de leilões de energia elétrica.

 

6.4 O Emprego do Conteúdo Local em outros Mercados

A ANATEL, até 2022, exigirá compromissos de: Abrangência e/ou de Aquisição de Produto de Tecnologia Nacional, de até 70% dos investimentos em bens ou produtos adquiridos, nas licitações de Banda Larga, além de Conteúdo Local na tecnologia desenvolvida. Fonte da Imagem: Nordicstartupbits.com.

 

Parece apropriada a transcrição parcial da Exposição de Motivos que deu origem ao processo legislativo da Lei nº 12.349/2010, que concede, nas licitações, margens de preferência para produtos manufaturados no País e para serviços nacionais:

 

9.Considera-se, nesse sentido, que a orientação da demanda do setor público preferencialmente a produtos e serviços domésticos reúne condições para que a atuação normativa e reguladora do Estado efetive-se com maior eficiência e qualidade do gasto público e, concomitantemente, possa engendrar poderoso efeito multiplicador na economia mediante: (i) aumento da demanda agregada; (ii) estímulo à atividade econômica e à geração de emprego e renda; (iii) incentivo à competição entre empresas domésticas, particularmente no que tange a setores e atividades de pesquisa e desenvolvimento tecnológico; (iv) mitigação de disparidades regionais; e (v) incentivo à geração de emprego em segmentos marginais da força de trabalho.
10.Por oportuno, torna-se relevante considerar o volume de compras do setor público, que contempla, majoritariamente, demanda efetiva por bens e serviços de uso comum, para gestão e operacionalização de suas atividades cotidianas, e por bens e serviços aliados à inovação. Segundo informações divulgadas no Portal de Compras do Governo Federal – Comprasnet, as licitações efetivadas em âmbito Federal para o período de janeiro a dezembro de 2009 totalizaram R$ 57,6 bilhões. A estratificação por modalidades de licitação indica a seguinte composição: (i) tomada de preços – 2%; (ii) concorrência – 28%; (iii) pregão – 29%; (iv) convite – 1%; (v) dispensa e inexigibilidade de licitação – 40%; e (vi) suprimento de fundos, consulta e concurso – 0%. Deve-se somar a estas, as licitações efetuadas pelos demais entes da federação, que se subordinam, igualmente, às diretrizes e parâmetros estipulados nesta norma.

 

Diversos setores da economia já aceitam e desenvolvem atividades sujeitas às regras de Conteúdo Local sem maiores problemas, a exemplo das licitações governamentais, licitações de direitos exploratórios de petróleo e setor automobilístico.

Outro caso emblemático é o de telecomunicações, posto que na licitação de Banda Larga (Licitação nº 004/2012/PVCP/SPV) a ANATEL exige compromissos de Abrangência e/ou de Aquisição de Produto de Tecnologia Nacional, conforme abaixo:

 

1.1. Entre 2012 e dezembro de 2014: 60% dos investimentos em bens ou produtos adquiridos, sendo 50% de acordo com o PPB e 10% em investimentos em bens ou produtos com tecnologia desenvolvida no País;
1.2. Entre 2015 e dezembro de 2016: 65% dos investimentos em bens ou produtos adquiridos, sendo 50% de acordo com o PPB e 15% em investimentos em bens ou produtos com tecnologia desenvolvida no País;
1.3. Entre 2017 e dezembro de 2022: 70% dos investimentos em bens ou produtos adquiridos, sendo 50% de acordo com o PPB e 20% em investimentos em bens ou produtos com tecnologia desenvolvida no País.

 

Note-se que o Conteúdo Local de bens e serviços chegará a 70%, bem como haverá exigência de Conteúdo Local na tecnologia desenvolvida.

 

7. CONCLUSÃO

A exemplo do REIDI, os incentivos tributários para o setor de infraestrutura são fundamentais, porém, eles não podem criar uma concorrência desleal em razão da carga tributária, em prejuízo do mercado interno, tornando-se uma discriminação inversa implícita, que implique em uma carga tributária do produto nacional maior do que o produto importado. Fonte da imagem: Nestmann.

 

Em um país como o Brasil, ainda em desenvolvimento, revelam-se fundamentais os incentivos tributários para o setor de infraestrutura. No entanto, como tem ocorrido no REIDI, tais incentivos não podem se tornar uma discriminação inversa implícita, que implique em uma carga tributária do produto nacional maior do que o produto importado.

Além da inconstitucionalidade latente, por violação à isonomia, o decreto regulamentador do REIDI limitou a possibilidade de co-habilitação, afastando-se da vontade do legislador em desonerar os investimentos em energia.

Neste contexto, a situação é de concorrência desleal no REIDI em razão da própria carga tributária, em prejuízo do mercado interno, do desenvolvimento socioeconômico, da valorização da mão de obra e da atração de investimentos estrangeiros.

Repise-se que esses pontos não só são protegidos pela Carta Magna, mas como também fazem parte da política energética do País, cabendo à ANEEL, enquanto órgão regulador do setor, instrumentalizar ferramentas para implementar as diretrizes e políticas estabelecidas de forma abstrata.

Nesse diapasão, encontramos a hipótese de Conteúdo Local como possibilidade de dar concretude à legislação de baixa densidade normativa, encontrando precedentes de tal exigência no próprio setor de energia elétrica e de petróleo, bem como mitigar os efeitos concorrências da discriminação inversa estabelecida no REIDI.


Espero que você tenha gostado deste artigo sobre a co-Habilitação ao REIDI em Projetos de Energia e a Discriminação Inversa. Ficou com alguma dúvida sobre este artigo? Então deixe aqui sua opinião ou comentário.

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Miguel de Oliveira Mirilli, é Professor da Fundação Getúlio Vargas (FGV) no MBA de Gestão de Negócios em Petróleo e Gás, Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Pós-Graduado em Direito Empresarial pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), Pós-graduando em Direito Aduaneiro pela AVM/UCAM-RJ. Mestrando em Direito da Regulação e Concorrência pela Universidade Cândido Mendes (UCAM). Membro da Comissão de Comércio Internacional da OAB/RJ.


REFERÊNCIAS UTILIZADAS

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One thought on “REIDI: A Discriminação Inversa em Projetos de Energia!

  1. Olá Miguel, muito interessante seu artigo, trabalho em uma empresa que vende mercadoria para clientes habilitados no Reidi e temos um acumulo grandioso de créditos de PIS e COFINS. Isso tem um impacto contábil grande também, onde esses créditos ativados não possuem prazo certo para serem pagos pela RFB, gerando uma incerteza e risco para a empresa. Se tiver interesse podemos conversar sobre o assunto qualquer hora!

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