O Repetro está mudando…

Se antecipe às próximas mudanças e descubra, em primeira mão, quais os prováveis caminhos que regerão a gestão estratégica deste importante regime aduaneiro especial.

Este artigo apresenta uma análise sobre a forma com que as estratégias emergentes que surgem no âmbito das instâncias operacionais da Receita Federal do Brasil, responsáveis pela administração do Repetro, influenciam nas mudanças estratégicas da gestão do regime.

Nesta senda, foi realizada uma revisão da literatura sobre o processo de formação de estratégia e sobre mudanças estratégicas no âmbito das organizações, como forma de mapear o atual estágio do conhecimento sobre estas matérias, além de ter sido empreendida uma pesquisa documental minuciosa com o fito de revelar os problemas e especificidades do regime que têm o poder de fomentar a criação destas estratégias emergentes.

Ao final, ainda é proposta a recomendação de um novo modelo conceitual de administração do Repetro em que haja o alinhamento do planejamento estratégico tradicional com o processo de formação contínua de estratégias.

 

1. INTRODUÇÃO

1.1) Contextualização

O Repetro é um regime aduaneiro especial que foi criado para fomentar a indústria de petróleo e de gás natural. Fonte da imagem: Industry Tap.

 

O regime aduaneiro especial de exportação e importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural (Repetro) é uma das modalidades de admissão temporária para utilização econômica, criada em 1999, que permite o ingresso por tempo determinado de bens importados, ou desnacionalizados, os quais permanecerão no País com a suspensão total dos tributos aduaneiros desde que utilizados exclusivamente nas atividades de exploração, avaliação, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural.

Criado, portanto, com o precípuo fim de dinamizar e fomentar a indústria de petróleo e de gás natural e, consequentemente, promover o desenvolvimento e a independência econômica do País na área energética, couberam, desde o início, à Receita Federal do Brasil (RFB) a normatização e o controle do Repetro, razão pela qual desde 2001 vem sendo expedida, regularmente, uma série de normas específicas com este objetivo, dentre as quais se destacam:

 

  • IN SRF nº 4/2001: cuja vigência se deu de 16/01/2001 a 11/05/2008;
  • IN RFB nº 844/2008: cuja vigência se deu de 12/05/2008 a 04/12/2013;
  • IN RFB nº 1.415/2013: vigente desde 05/12/2013;
  • Manual do Repetro: estabelece orientações e procedimentos complementares (IN RFB nº 1.415/2013, art. 41), vigente desde 18/03/2014.

 

Tal evolução normativa, entretanto, manteve algumas diretrizes em comum ao longo dos anos. Uma delas, presente na formulação do regime desde a sua concepção, é o preceito de que qualquer interessado que pretenda fazer jus aos benefícios do Repetro deve ser previamente habilitado nele para, somente após a expedição do Ato Declaratório Executivo correspondente pela RFB, se tornar apto a promover as importações dos bens destinados à pesquisa ou lavra das jazidas de petróleo e gás natural.

E é nesta primeira etapa – a habilitação – que se faz necessário identificar duas importantes figuras que se beneficiam diretamente do Repetro: a primeira é a própria Operadora do regime, caracterizada por aquela pessoa jurídica que detém a concessão da exploração de determinados campos de petróleo e de gás natural junto à Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), e cujo principal exemplo, por ser a grande detentora deste mercado, é a Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras; e a segunda é justamente o Prestador de Serviços para esta Operadora, ou seja, é a pessoa jurídica que celebra um contrato de prestação de serviços com a Petrobras, por exemplo, e que necessita importar pelo Repetro os bens necessários para esta prestação.

Convém, portanto, desde já ressaltar que é para este segundo grupo de players – os Prestadores de Serviços – que sempre estiveram concentrados os maiores esforços da fiscalização no que tange à averiguação do cumprimento das condições necessárias para a admissibilidade no Repetro, seja devido à complexidade dos contratos celebrados com as mais diversas Operadoras, seja devido à própria quantidade de Prestadores de Serviços quando comparada ao número de Operadoras presentes no País.

Neste contexto, pode-se dizer que o ano de 2008 foi um divisor de águas. Verificou-se a partir deste ano um crescimento vertiginoso da indústria petrolífera no País e, consequentemente, a entrada de novos atores no mercado doméstico. Percebeu-se que não só novas formas de contratação entre Operadoras e Prestadores de Serviços passaram a ser apresentadas à RFB, mas que alguns contratos antigos também passaram a ser redesenhados, fato que evidenciava que novas formas de planejamento tributário pelas empresas estavam sendo idealizadas.

Como reação a este movimento, a RFB entendeu por bem adotar, portanto, uma análise mais criteriosa em relação a estas novas avenças na etapa de habilitação. Para tanto, fortaleceu a sua instância especializada em habilitação ao Repetro por meio de treinamentos e integração com outras esferas da instituição que respondem pela administração de tributos não-aduaneiros, com a intenção de que as unidades descentralizadas (responsáveis pela segunda etapa do processo de concessão do Repetro: seja o desembaraço ou a prorrogação dos bens no regime) pudessem exercer suas atribuições com maior segurança.

No entanto, a despeito do aumento da qualidade na análise das mais diversas formas de contratação na etapa de habilitação, a grande quantidade de demandas surgidas em razão do exponencial aumento da atividade da indústria de petróleo e gás criou um gargalo para a referida instância especializada, de tal forma que o tempo médio de atendimento para a publicação dos respectivos ADEs aumentou consideravelmente.

Foi nesse sentido que o ambiente externo se tornou convulsionado: as empresas alegavam que a demora na publicação de seus respectivos ADEs traziam vultosos prejuízos, já que sem a habilitação no Repetro elas deixavam de gozar da dispensa de pagamento dos tributos proporcionais dos bens necessários ao desenvolvimento de suas atividades e eram obrigados a recolher aos cofres públicos uma parcela desta proporcionalidade até a efetiva publicação daqueles ADEs.

Por outro lado, igualmente conturbado ficou o ambiente interno: qual passaria a ser o critério adotado pelas unidades descentralizadas – responsáveis pela segunda etapa da concessão do Repetro – para analisar a situação dos bens que já se encontravam admitidos no País com o seu pedido de prorrogação do regime pendente em razão da falta de publicação de seu ADE respectivo? Exigir o recolhimento aos cofres públicos dos tributos proporcionais ou aguardar a efetiva publicação de ADE respectivo?

Diante desta série de incertezas imposta tanto pelo ambiente externo quanto pelo ambiente interno – não prevista pela gestão de topo da RFB quando da formulação da estratégia inicialmente deliberada –, verificou-se a tomada de vulto de um processo de criação de uma estratégia emergente que aflorou das instâncias de gestão operacional do regime, a qual propugnava que, por meio de uma determinada mudança de caráter apenas convergente, boa parte da insegurança jurídica que estava gerando transtornos nos ambientes interno e externo poderia ser solucionada.

Tal mudança estratégica, que consistia numa alteração basicamente incremental do processo de habilitação ao Repetro, foi finalmente encampada pela administração central da RFB em 05/12/2013 – data da publicação da IN RFB nº 1.415/13.

Estrategicamente, emergiu das instâncias operacionais o entendimento de que o processo de habilitação deveria ocorrer de forma mais célere e que, portanto, a instância centralizada responsável pela primeira fase da concessão do regime não deveria mais analisar os contratos, e sim ficar adstrita, somente, à realização de uma checagem sumária da documentação necessária para expedição dos novos ADEs, os quais passariam a contemplar somente os CNPJs dos Prestadores de Serviços, e não mais os números dos contratos que estivessem em consonância com as diretrizes e regras do Repetro.

Ou seja, a consequência direta deste novo modelo estratégico é que toda a análise dos contratos de prestação de serviços e dos contratos de importação (aqueles que o beneficiário do regime celebra com o proprietário dos bens no exterior para justificar o ingresso temporário deles no País) foi transferida para as unidades descentralizadas, as quais passaram a acumular esta nova competência em conjunto com aquelas já previstas na modelagem anterior, quais sejam, o despacho aduaneiro dos bens ou a prorrogação do regime para os bens já admitidos.

O que se observa ao longo destes anos – de 05/12/2013 até os dias atuais –, no entanto, é que a despeito do tempo médio de concessão do Repetro pela RFB ter diminuído por uma série de motivos – os quais serão delineados ao longo deste trabalho – a qualidade da concessão do regime restou prejudicada por diversas razões que também serão abordadas nesta pesquisa.

Outrossim, serão contempladas também neste artigo algumas recomendações para a melhoria da gestão do Repetro, já que se observa que uma nova estratégia emergente – que propõe um outro tipo de mudança organizacional (denominada de mudança “quebra-estrutura”) – vem tomando um certo vulto no âmbito de algumas unidades operacionais. Por meio dela, propõe-se solucionar, ou ao menos mitigar, os problemas relativos à qualidade da concessão do regime – por meio da promoção da maior aderência aos aspectos legais e normativos que regem a matéria – e os entraves referentes ao processamento da crescente demanda de pedidos, dentro de um tempo médio que seja considerado razoável pelos beneficiários do Repetro.

 

1.2) Relevância

O Repetro é um regime com dispensa do pagamento proporcional de tributos e que provoca uma renúncia fiscal de extremo vulto. Fonte da imagem: Delta Marin

 

Ao longo da vigência do regime aduaneiro especial de exportação e importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural (Repetro), é possível verificar uma necessidade crescente de uma reformulação para o regime em que se possa atingir um modelo mais apropriado de controle, por meio do qual seja possível conjugar a segurança necessária para os servidores responsáveis pela implementação do regime e a agilidade desejada pelos seus beneficiários para o usufruto dos benefícios previstos no Repetro.

Ocorre que neste processo pela formação de novas estratégias percebeu-se que algumas respostas a problemas inesperados na condução do regime, assim como determinadas adaptações a contingências locais pela ausência de previsão no planejamento formal, se apresentaram como ideias e ações imprevistas oriundas dos níveis operacionais da administração do Repetro.

Essas novas estratégias emergentes terminaram por promover uma discreta mudança estratégica na condução do Repetro quando, no ano de 2013, a alta administração convalidou-as e tornou-as deliberadas com a publicação da IN RFB nº 1.415/13.

No entanto, dadas as especificidades do Repetro, sobretudo a sua característica de ser um regime com dispensa do pagamento proporcional de tributos – o que provoca uma renúncia fiscal de extremo vulto –, faz-se necessário perscrutar se somente este novo modelo de gestão do regime, oriundo de uma mudança estratégica incremental causada por estratégias tipicamente emergentes, tem como garantir a aplicação correta tanto das normas aduaneiras quanto das normas tributárias, como forma de resguardar os bens tutelados pelo Estado e a sociedade como um todo, ou se é necessária, por meio de uma mudança estratégica mais radical, a criação de um modelo conceitual no qual se possibilite a inclusão de um processo de formação contínua de estratégias para que tal objetivo seja alcançado.

 

1.3) Problema

O problema do estudo proposto, portanto, pode ser assim enunciado:

 

  • Até que ponto as estratégias emergentes, formadas nas instâncias operacionais responsáveis pela administração do Repetro, participam efetivamente nas mudanças da gestão estratégica do regime.

 

1.4) Objetivo

Destarte, o objetivo pode ser assim enunciado:

Analisar de que forma as estratégias emergentes, formadas nas instâncias operacionais responsáveis pela administração do Repetro, participam efetivamente nas mudanças da gestão estratégica do regime.

 

1.5) Delimitação do Tema

As mudanças na gestão estratégica do Repetro por meio da formação de estratégias emergentes estão contemplados no planejamento estratégico da RFB. Fonte da imagem: Turn Page Consulting.

 

O tema proposto se insere dentro do contexto do planejamento estratégico concebido pela RFB por meio de seu mapa estratégico formulado para o triênio 2016-2019, no qual estão consubstanciadas a missão e a visão de futuro da instituição, assim como os seus valores e os seus objetivos deliberados.

Ocorre que, dentre esses objetivos estratégicos traçados para a organização em geral, nem todos se enquadram no escopo desta obra, ou seja, nem todos são afetos à administração estratégica do Repetro.

Destarte, com o fim de que o presente artigo fique perfeitamente delimitado em um subgrupo do mapa estratégico definido para o presente triênio, no qual estejam devidamente caracterizados os objetivos para o Repetro, este artigo priorizará as abordagens reflexivas somente para os seguintes objetivos estratégicos:

 

I) Objetivo de resultado: Contribuir para a melhoria do ambiente de negócios e da competitividade do país por meio da simplificação tributária e aduaneira e da prestação de melhores serviços à sociedade.
II) Objetivos de processos:
a) Atuar para a redução da complexidade da legislação tributária e para a simplificação dos processos tributários, a partir da articulação com os entes públicos envolvidos e da avaliação dos anseios da sociedade civil organizada.
b) Desenvolver ações internas e externas visando a redução dos litígios por meio da prevenção e da diminuição do estoque, em quantidade e valor, e do tempo médio de permanência de processos em contencioso administrativo e judicial.
III) Objetivos de gestão e suporte:
a) Aperfeiçoar o modelo organizacional, o qual compreende a estrutura organizacional, o regimento interno e os processos de trabalho, para que favoreça a cooperação por meio da visão plena dos processos, da gestão do conhecimento e da troca de experiências entre diferentes processos, além de estimular a criação de um ambiente colaborativo e propício à inovação.
b) Aperfeiçoar o atual modelo de gestão com vistas a permitir um crescimento de desempenho dos processos de trabalho, baseados na disseminação e aplicação de técnicas de análise e resolução de problemas e gestão de riscos no gerenciamento do dia a dia dos processos, de forma a propiciar um incremento nos resultados alcançados.

 

Isto posto, reafirme-se que toda vez que os termos “estratégia emergente” e “mudança estratégica” forem mencionados nesta obra, eles se referirão exclusivamente, no que tange à parte prática, à administração da RFB responsável pela condução do Repetro.

 

2. REVISÃO DA LITERATURA

2.1) O processo da estratégia

As estratégias emergentes são respostas a oportunidades e problemas inesperados e desenvolvidas dentro das unidades de negócio. Fonte da imagem: SNC Lavalin.

 

A RFB, como qualquer organização – seja pública ou privada –, visando a estabelecer os seus valores, a consolidar a sua missão institucional e a promover sua visão de futuro, também vem se submetendo, sistematicamente, a processos contínuos por meio dos quais as suas estratégias vêm sendo aperfeiçoadas.

No entanto, a que processos a RFB está submetida para a formação de suas estratégias? Será que suas intenções, consubstanciadas em seus mais diversos projetos, como o Repetro, por exemplo, são sempre realizadas? Ou será que alguns modelos terminam por se desenvolver sem uma prévia intenção da instituição?

Para Mintzberg (2006) os processos, por meio dos quais as estratégias se desenvolvem, partem de três perspectivas: formulação deliberada, análise sistemática e formação emergente. Essa última perspectiva lança a ideia de que as estratégias podem fazer parte de uma organização sem que isso seja pretendido conscientemente, ou seja, sem ser formulado. Assim, querer que uma estratégia seja verdadeiramente deliberada – ou seja, que um padrão seja pretendido exatamente como realizado – parece ser uma exigência exagerada. Intenções precisas teriam que ser declaradas antecipadamente pelos líderes da organização; isso teria que ser aceito por todos os demais e então realizado sem qualquer interferência de forças de mercado, tecnológicas, políticas, etc.

Da mesma forma, uma estratégia verdadeiramente emergente é novamente uma exigência exagerada, requerendo consistência de ação sem qualquer dica de intenção. Assim, algumas estratégias aproximam-se o suficiente de uma dessas formas, enquanto outras – provavelmente a maioria – localizam-se em uma linha contínua que existe entre as duas, refletindo aspectos deliberados e também emergentes.

Mas por que surgem as estratégias emergentes? Mcgee, Thomas & Wilson (2005) sugerem – em justaposição ao problema evidenciado para o Repetro neste trabalho – que as estratégias emergentes podem ser vistas como respostas a oportunidades e problemas inesperados e geralmente são desenvolvidas a partir dos locais em que as estratégias de nível empresarial são geralmente implementadas, isto é, dentro das unidades de negócio e não na sede corporativa. A definição pura de emergência exige a ausência de intenções.

Já para Orlikowski (1996), as estratégias emergentes surgem de novos padrões organizativos como consequência da adaptação às contingências locais e na ausência de um programa preestabelecido.

Mariotto (2003) ainda afirma que as estratégias emergentes integrarão ideias que brotam das atividades diárias dos negócios, especialmente da inter-relação da organização com seus clientes e com o mercado. Essa interação pode sugerir ações que não haviam sido previstas durante o planejamento formal e frequentemente contém ideias imprevistas que surgem dos níveis operacionais da organização. Portanto, a organização deve não apenas ser estruturada e mobilizada para ser capaz de agir com presteza em seu ambiente complexo e em rápida mudança, mas deve também estar preparada para reconhecer, avaliar e se adaptar a estratégias emergentes.

Um modelo ainda importante, descrito por Burgelman (1983), é aquele no qual gerentes de nível mais baixo têm papel ainda mais importante na formulação de estratégias. Mesmo quando a estratégia corporativa em curso já esteja estabelecida e sendo executada, gerentes de nível mais baixo podem tomar iniciativas importantes que estejam fora da estratégia em curso. Nos casos analisados por Burgelman:

 

“(…) a estratégia corporativa emergiu por meio de um processo um tanto aleatório. Foi resultado de autorizações finais pela alta direção de projetos estratégicos que tinham absorvido com sucesso os excessos de recursos da firma e que prometiam fazê-lo de maneira lucrativa no futuro”.

 

Esses projetos surgiam como resultado da percepção da gerência, em diferentes níveis hierárquicos, das mudanças no ambiente e das oportunidades que criavam para a utilização dos recursos da firma. Tais iniciativas autônomas dos gerentes de nível mais baixo eram posteriormente endossadas pela alta direção, que até mesmo alterava a estratégia em curso para acomodá-las. Nesse caso, uma nova estratégia corporativa emergia do processo.

Mariotto (2003), aproveitando as ideias de March (1976) sobre a estratégia emergente como um fenômeno cognitivo (uma estratégia aparece quando a organização começa coletivamente a percebê-la), ainda afirma que não apenas as estratégias podem se formar na ausência de intenções prévias, mas as próprias intenções podem surgir à medida que a organização age. Se uma estratégia emergente é consistência nas ações, os objetivos podem acabar por ser o resultado, e não a causa, de tal consistência. E se isso se admite, então a estratégia emergente pode incluir a emersão de objetivos, talvez como o resultado mais importante do processo.

Ainda na linha da estratégia emergente como um fenômeno cognitivo, Weick (1979) afirma, de forma radical, que “as organizações insistem em gastar tempo formulando estratégias, uma atividade que literalmente faz pouco sentido dados os argumentos apresentados aqui. As organizações formulam estratégias depois que as implementam, não antes. Tendo implementado algo – qualquer coisa – as pessoas podem então olhar para trás e concluir que aquilo que implementaram é uma estratégia. A forma mais comum (e enganosa) de se olhar para essa sequência nas organizações é dizer que primeiro vem a estratégia e depois a implementação. Essa receita de senso comum ignora o fato de que o sentido sempre se impõe depois do fato e depois que as ações passadas estão disponíveis para exame”.

Assim, para Weick, as estratégias emergem depois da ação, na forma de percepções que dão sentido àquilo que foi feito.

Existe ainda uma concepção, defendida por alguns teóricos, da formação da estratégia emergente como resultado de auto-organização em sistemas complexos (quando uma estratégia se desenvolve como resultado espontâneo de inúmeras ações não-coordenadas). Nessa linha, Mariotto (2003) resgata as ideias de Waldrop (1992) sobre a aplicação da teoria da complexidade às organizações humanas ao afirmar que “essa teoria pode contribuir para o entendimento das organizações humanas ao explicar a emersão de padrões organizados no sistema como um todo”.

Tais padrões seriam o resultado de inúmeras ações autônomas no nível dos agentes individuais, cada um buscando maximizar seus próprios ganhos, despreocupado das consequências de suas ações para o sistema como um todo. (Falar de estratégia neste caso exige, mais uma vez, que se amplie o significado da palavra “estratégia” para que também se aplique a um padrão de comportamento do sistema como um todo, como se fosse um padrão planejado).

Não por acaso, essa é a base da atual confiança generalizada nos mercados como mecanismos eficientes para organizar transações econômicas. A auto-organização é um processo crucial nesse contexto. Lembrando Adam Smith, pode-se dizer que a auto-organização é a ‘mão invisível’ guiando as transações em uma economia de livre mercado, de maneira a produzir uma alocação ótima de recursos.

De forma paradoxal, no entanto, existem autores, tais como Anderson (1999) e MacIntosh e Maclean (1999), que se propuseram a aplicar os conceitos da teoria da complexidade à formação de estratégia com restrições, já que demonstram uma certa aversão ao modelo puro. Para eles, o modelo deve ser complementado com uma intervenção adicional por parte da alta direção. Ou seja, algum tipo de controle é considerado necessário, já que as decisões da alta direção fazem a diferença nesse sentido.

Mariotto (2003) reforça que a preocupação com controle e complexidade já estava presente na clássica apresentação de Lindblom (1959) da formulação de políticas por administradores públicos. Em seu modelo muddling through (sair-se bem sem um plano definido), o processo fragmentado em que múltiplos agentes – ou agências – individuais vão cada um tomando decisões autonomamente, acaba, na prática, por atingir um grau considerável de integração.

Isso ocorre na medida em que cada agência funciona como um vigia das outras.

A ênfase no controle, ou em sua ausência, também permite tratar do grau de influência da organização sobre seu ambiente externo. Quando tal influência está completamente ausente, a organização fica totalmente à mercê de seu ambiente, que lhe impõe, então, uma linha de ação. Esse comportamento totalmente passivo é visto por Mintzberg e McHugh (1985) como um caso extremo de emersão de estratégia.

Mariotto (2003) ainda resgata novamente Mintzberg (1990) para destacar que o inventor do termo “estratégia emergente”, ao reunir as suas ideias e as de outros autores destacados sobre formação de estratégia, criou o conceito da estratégia emergente como um fenômeno (ou um modelo) de aprendizado, que, conforme será abordado, consiste em presumir que a estratégia se desenvolve quando a organização corrige suas ações ou, em um patamar mais alto, quando corrige seus próprios planos.

Para tanto, Mariotto faz um retrospecto dos ensinamentos de Mintzberg ao lembrar, inicialmente, que estratégias emergentes são características de um certo tipo de organização, o qual ele chamou inicialmente de “adhocracia” (Mintzberg, 1979) e, mais recentemente, de “organização inovadora” (Mintzberg, 2006). Trata-se de uma organização essencialmente administrada por intermédio de projetos e estruturada primariamente ao redor de especialistas que são reunidos para compor equipes de acordo com as especificidades de cada projeto. Esse tipo de organização baseia-se no ajuste mútuo como mecanismo-chave de coordenação e desencoraja a hierarquia, a supervisão direta, a padronização, as regras e os controles de desempenho. O poder é distribuído de formas desiguais, segundo o conhecimento exigido em cada situação (Mintzberg e McHugh, 1985).

Para Mintzberg, a formação de estratégia em uma “organização inovadora” difere de outras configurações em vários aspectos cruciais:

 

“Quando o propósito central da organização é inovar, os resultados dos esforços não podem nunca ser conhecidos com antecedência. Nesse caso, ela não pode especificar uma estratégia – um padrão ou uma consistência em uma sequência de decisões – de antemão, antes que tome suas decisões. Tais padrões, na melhor das hipóteses, emergem depois dos fatos, como resultado de decisões específicas” (Mintzberg, 1979, p.443).

 

“A estratégia nunca se estabiliza nesse tipo de organização, mas muda continuamente” (Mintzberg, 1979, p. 444). No entanto, se a estratégia evolui continuamente, então a formação de estratégia é controlada por quem quer que decida quais projetos serão feitos e de que forma. A estratégia evolui à medida que várias decisões desse tipo são tomadas, sendo que cada projeto deixa sua marca na estratégia. As iniciativas estratégicas que de fato surgem podem se originar em qualquer ponto da organização, frequentemente vindo bem de baixo, onde está o conhecimento detalhado. As decisões estão de tal modo entrelaçadas, e são tantas as pessoas envolvidas, que é impossível apontar uma única parte da organização como o local onde a estratégia foi traçada. Todos os envolvidos influenciam de algum modo a estratégia que se forma. Assim, o poder de decisão distribui-se amplamente por toda a organização.

Mariotto (2003) continua, afirmando que de acordo com esse modelo o papel da direção é o de incentivar seletivamente o crescimento de estratégias emergentes, em alguns casos até mesmo permitindo que elas tomem o lugar de estratégias intencionadas – estratégias intencionadas só passam a ser chamadas de “deliberadas” se forem, de fato, realizadas. Administrar esse processo não é traçar estratégias, mas reconhecer sua emersão e incentivá-las, ou interrompê-las. Isso pode ser feito quando a organização cria um clima no qual uma grande variedade de estratégias pode se desenvolver (Mintzberg e McHugh, 1985).

Corroborando com este modelo, Quinn (1980) verificou que as estratégias mais eficazes de grandes empresas tendem a emergir passo a passo a partir de um processo interativo no qual a organização sonda o futuro, experimenta e aprende através de uma série de comprometimentos parciais (incrementais) e não de formulações globais de estratégias totais, e que os bons dirigentes estão atentos a esse processo e conscientemente interferem nele.

Assim, ao se atentar para todas as formas de desenvolvimento das organizações no sentido da adaptabilidade a ambientes mutáveis; do aprendizado a partir dos sucessos e fracassos passados; da detecção e correção de erros; e da previsão de ameaças e oportunidades e de como responder a elas; Mintzberg acabou por concatenar os conceitos de estratégia emergente e aprendizagem organizacional ao afirmar que “é o conceito de estratégia emergente que abre as portas para o aprendizado, porque ele reconhece a capacidade que a organização tem de experimentar. Uma única ação pode ser feita, o feedback pode ser percebido e o processo pode continuar até que a organização convirja em um padrão que então se torna sua estratégia” (Mintzberg, 1990, p. 151).

Esse processo pode ser espontâneo ou gerenciado conscientemente, à medida que padrões emergentes são reconhecidos e se tornam deliberados. Nessa concepção, o papel dos dirigentes é “não preconceber estratégias deliberadas, mas gerenciar o processo de aprendizado estratégico” (Mintzberg, 1990, p. 155).

Dessarte, Mariotto (2003), a partir das premissas de Mintzberg, ensina que o modelo de aprendizado de formação de estratégia permite que posições mais tradicionais de criação de estratégias organizacionais – na qual a ação ocorre depois do estabelecimento de objetivos – se tornem compatíveis com as perspectivas de March e Weick – em que, algumas vezes, objetivos gerais surgem depois da ação. Esta reconciliação seria possível em um modelo de aprendizado em que objetivos e ações se influenciam reciprocamente, consoante a figura abaixo.

 

Figura 1. Fonte da imagem: Mariotto (2003)

 

A figura acima pode ser interpretada da seguinte forma: Uma ação é realizada para que certos objetivos sejam atingidos, ou é estimulada por objetivos pouco claros ou inadequados, ou até mesmo ocorre na ausência de objetivos.

A organização interpreta a ação em termos de seus resultados, o que leva a organização a aceitar a ação, ou a corrigi-la (aprendizado de laço simples), ou ainda, em alguns casos, a (re)formular seus objetivos (aprendizado de laço duplo). Uma vez que a redefinição de objetivos é frequentemente estimulada por mudanças no ambiente, um elemento crucial no aprendizado de laço duplo é a capacidade de distinguir quais dessas mudanças são temporárias e quais são mais duradouras, ou até permanentes.

Assim, no caso do aprendizado de laço simples, estamos lidando com estratégias e controles deliberados, enquanto que no aprendizado de laço duplo, com objetivos e estratégias emergentes.

Prosseguindo em seu estudo, Mariotto (2003) ainda nos mostra que as diferentes interpretações de estratégia emergentes abordadas – como um fenômeno hierárquico (uma estratégia brota na base da organização e emerge até o topo); como um fenômeno cognitivo; como resultado da auto-organização em sistemas complexos; e como um fenômeno de aprendizado – são complementares umas das outras, e não conflitantes ou mutuamente excludentes, já que, na verdade, podem ser vistas como aspectos diferentes de um fenômeno único e mais complexo. Exemplo: uma série de iniciativas tomadas independentemente por diferentes gerentes operacionais na base de uma organização pode resultar em uma ação conjunta – um fenômeno de auto-organização em sistemas complexos – que se torna gradualmente conhecida pelos níveis superiores – fenômeno hierárquico –, em que é percebida como algo que produz resultados interessantes, não considerados anteriormente como objetivos pela organização – fenômeno cognitivo –, e ser então incorporada à estratégia intencionada pela organização – fenômeno de aprendizado.

E de posse desse significado mais amplo e inclusivo de estratégia emergente, Mariotto (2003) propõe um modelo de integração das estratégias emergentes ao processo de criação de estratégias, a partir do modelo centrado em estratégias emergentes concebido por Mintzberg e McHugh (1985), por meio do qual a direção controla o crescimento das estratégias emergentes, ao reconhecer sua emersão, e pode interrompê-las ou estimulá-las.

Para tanto, se baseia nos conceitos de sistemas de controle de gestão reconhecidos por Simons (1991), que os identifica como:

 

I) do tipo tradicional – que ele denominou de sistemas de controle diagnóstico –, o qual é usado para implementar estratégias desenvolvidas pela alta direção, de tal forma que os planos se difundem de cima para baixo dentro da organização, os resultados são comparados com objetivos planejados e informam-se os gerentes sobre desvios significativos para ação corretiva e acompanhamento; e
II) do tipo inovador (já que até então era inédito na literatura) – denominado de sistemas de controle interativo -, no qual a alta direção usa os sistemas de controle de maneira muito mais ativa, em uma base diária, para se envolver pessoalmente nas decisões dos subordinados. São sistemas formais nos quais as informações geradas constituem uma pauta importante e recorrente para a alta direção; o processo requer atenção constante dos gerentes operacionais em todos os níveis; os dados são discutidos e interpretados em reuniões presenciais com superiores, pares e subordinados; e dados subjacentes, suposições e planos de ação são continuamente questionados. Dessa forma, “a alta direção pode dirigir o aprendizado organizacional e, assim, influenciar, sem obstruir, o processo de formação de estratégia em toda a firma” Simons (1991, p. 50). Ainda de acordo com Simons, o tipo de situação em que a alta direção decide usar os sistemas de controle interativo envolve incertezas estratégicas, pois ameaças e oportunidades inesperadas têm mais possibilidade de se desenvolver e exigir ação imediata. Controles diagnósticos ficam reservados para aquilo que a firma já está fazendo (e conhece) bem, ou seja, para os fatores de sucesso críticos associados às estratégias correntes.

 

Para sua formulação de modelo, Mariotto (2003) se atentou, ainda, às considerações de Osborn (1998) sobre tais sistemas de controle, já que, em seus estudos, ele observou que controles interativos são uma forma de trazer à tona as estratégias emergentes e agir com respeito a elas, enquanto controles diagnósticos são apropriados para monitorar a implementação de estratégias planejadas.

Assim sendo, finalmente Mariotto (2003) pôde enunciar um esboço de seu modelo conceitual para servir de base para a compreensão da emersão de estratégias e do papel que ela pode desempenhar no processo estratégico, conforme a figura abaixo:

 

Figura 2. Fonte da imagem: Mariotto (2003)

 

Mariotto (2003) nos ensina, a partir das observações da figura acima, que o processo é composto de dois subprocessos que evoluem paralelamente na organização. No processo representado na parte superior, os objetivos gerais e a visão da organização, juntamente com uma avaliação das oportunidades e riscos do mercado, norteiam a formulação das estratégias intencionadas. Por intermédio de um processo de planejamento estratégico típico, a estratégia intencionada é transformada em ações planejadas. Estas, quando efetivadas, levam a certos resultados reais que podem ou não estar de acordo com as expectativas da direção. Eventuais desvios dos resultados planejados serão detectados por controles diagnósticos tradicionais, o que levará normalmente a correções das ações. Isso constitui o aprendizado de laço simples.

Excepcionalmente, os resultados podem ser tão surpreendentes que causem uma alteração da estratégia intencionada, talvez até mesmo nos objetivos gerais e na visão. Isso constitui o aprendizado de laço duplo.

Já no subprocesso representado na parte inferior da figura, a qual ele denominou de formação contínua de estratégia, membros da organização interagem no dia a dia com clientes e outros agentes no mercado e, a partir da orientação geral fornecida por objetivos gerais e visão estabelecidos pela alta direção, detectam novas oportunidades e riscos, bem como agem por iniciativa própria. Essas ações e seus resultados estão sendo continuamente monitorados por controles interativos, envolvendo gestores de diferentes partes da organização, incluindo a alta direção.

Mariotto (2003) continua, afirmando que esse modelo incorpora as ideias de Osborn (1998) e de Simons (1991) de se usar controles diagnósticos para implementar estratégia intencionada e controles interativos para implementar estratégias emergentes. O modelo deixa explícito o fato de os controles diagnósticos virem depois da formulação da estratégia (intencionada), enquanto os controles interativos vêm antes da formação da estratégia (emergente). E, ainda, que a alta direção escolhe os assuntos a serem monitorados pelos controles interativos e deixa os outros para serem monitorados pelos controles diagnósticos. Os assuntos que ela escolhe para controlar interativamente são aqueles que apresentam grandes incertezas estratégicas associadas à visão que os gestores têm do futuro. Assim decidir quais decisões atribuir à formação não-planejada de estratégia e quais atribuir ao planejamento estratégico são, em si mesmo, uma decisão estratégica de segunda ordem que deve ser tomada pela direção.

Outrossim, no que diz respeito a como operar os dois subprocessos, Mariotto (2003) afirma que o primeiro – planejamento estratégico – está bem descrito na literatura. Já o outro subprocesso – formação contínua de estratégia – é, em si mesmo, um conceito emergente que a literatura recente tenta descrever, com cada autor apresentando uma perspectiva embrionária do que poderia ser.

No entanto, ao caracterizar a formação de estratégia como um processo normalmente superposto a uma estrutura organizacional primariamente voltada a outras funções, Mariotto (2003) se recusa a se eximir de apresentar o seu entendimento sobre o tema e, de forma contundente, traz à luz que o planejamento estratégico tradicional é um processo cíclico de organizar intenções, que é superposto a uma estrutura projetada essencialmente para comando e ação. A formação contínua de estratégias, ao contrário, já é concebida como um processo de organizar laços de aprendizado – envolvendo interação entre intenções e ações – dentro de uma estrutura especificamente projetada para tais processos. Essa estrutura específica inclui processos e técnicas, todos voltados a criar condições sob as quais a organização é capaz de mudar continuamente, aproveitar oportunidades, otimizar seus recursos e aprender, com o propósito de atingir sua finalidade e seus objetivos gerais.

Em suma, Mariotto (2003) nos ensina que a maneira tradicional de desenvolver estratégia, com um processo periódico e formal de planejamento estratégico, já não é mais suficiente para lidar com as profundas mudanças que as organizações vêm sofrendo. As ações estratégicas devem ser decididas de novas maneiras. Nessas condições, a formação de estratégia deve ser um processo contínuo. Nele, os objetivos gerais e a visão da organização tenderão a permanecer estáveis, mas as intencionadas estratégias correntes serão constantemente desafiadas por novas estratégias emergentes, que poderão acabar se tornando as novas estratégias intencionadas ou então virem a ser acomodadas dentro da estratégia intencionada em curso.

Portanto, a organização deve não apenas ser estruturada e mobilizada para ser capaz de agir com presteza em seu ambiente complexo e em rápida mudança, mas deve também estar preparada para reconhecer, avaliar e se adaptar a estratégias emergentes.

 

2.2) Sobre mudanças estratégicas

A maioria das empresas bem-sucedidas mantém um equilíbrio viável por muitos anos, mas também são capazes de iniciar e levar adiante mudanças bruscas e amplas quando seus ambientes mudam. Fonte da imagem: Revista Graph Print.

 

No tópico anterior, foram resgatados da literatura diversos aspectos da formação da estratégia, sobretudo a importância que as estratégias emergentes possuem no processo como um todo. Já neste capítulo, a ideia é criar uma correlação entre o processo de mudança estratégica nas organizações e o próprio processo de criação de estratégia, já que ambos os assuntos estão interligados no cotidiano das organizações e, sobretudo, no tema deste trabalho.

Para Mintzberg (2006), tecnicamente estratégia é sobre mudança e não sobre continuidade: afinal, está relacionada à imposição de padrões estruturados de comportamento em uma organização, sejam padrões em forma de intenções antecipadas que se tornam estratégias deliberadas, sejam de ações após o fato que se enquadram nos padrões consistentes de estratégias emergentes. Mas administrar estratégia hoje em dia frequentemente é administrar mudança – reconhecer quando uma mudança de curso de natureza estratégica é possível, desejável e necessária e, então, agir – possivelmente colocando em ação mecanismos para mudança contínua. Administrar mudança estratégica geralmente é muito mais difícil do que possa parecer inicialmente. A necessidade de reorientação ocorre muito raramente e, quando ocorre, significa sair de um domínio familiar para um futuro não tão bem definido, em que muitas das velhas regras não se aplicam mais.

Greenwood e Hinings (1988) evocam Pettigrew para afirmar que as possibilidades e as limitações da mudança em qualquer organização são influenciadas pela história, pelas atitudes, pelos relacionamentos entre os grupos de interesse e pela mobilização para a mudança dentro da estrutura de poder e que o real problema da mudança estratégica está ancorado, principalmente, nos novos conceitos da realidade e nas novas questões e ideias que requerem atenção (Pettigrew, 1985) e que perpassam as organizações e seus ambientes.

Já Vicente-Lorente e Zúñiga-Vicente (2006) afirmam que a literatura, de uma forma geral, defende que a mudança estratégica está relacionada ao ambiente externo, como alterações regulatórias, revoluções tecnológicas, dentre outros, bem como aos fatores organizacionais internos como ações gerenciais, recursos e capacidades.

Pettigrew (1996) amplia estes conceitos e admite que a mudança organizacional envolve alterações intelectual, cognitiva, estrutural e material, e a visualiza como um processo humano complexo em que cada um desempenha sua parte. Buscando uma visão contextualista para o estudo da mudança estratégica, o autor propõe, ainda, a análise de três aspectos essenciais: o contexto, o processo e o conteúdo da mudança, conforme especificados abaixo:

 

  • CONTEÚDO: de acordo com Pettigrew (1985), o conteúdo da mudança organizacional refere-se à área, no estudo, onde a transformação propriamente dita está ocorrendo e pode ser classificado de acordo com uma seleção mais abstrata, que definiria a mudança como radical, incremental, tecnológica ou centrada em mudanças nos papéis. A formulação do “conteúdo” suporia, assim, o controle do contexto e do processo, e o conteúdo poderia ser compreendido como as áreas específicas de mudança que estão sob análise, tais como a estrutura, a tecnologia e assim por diante.
  • PROCESSO: O “processo” de mudança diz respeito às ações, reações e interações das partes (Pettigrew, 1996). Sob este enfoque, o estudo da mudança considera os aspectos humanos e sociais, tais como os padrões de interação, a influência das crenças, dos valores, dos esquemas interpretativos e das percepções humanas. Child e Smith (1987) contribuem para essa discussão ao perceberem que, apesar do ambiente objetivo influir na efetividade organizacional e na escolha da estratégia apropriada, é o ambiente percebido que melhor se relaciona com a tomada de decisão. A “arena cognitiva” pressupõe que o contexto passa a ser compreendido como uma construção mental, cuja existência está atrelada à elaboração por parte dos membros da organização motivados pelas suas crenças, ideologias e experiências de vida. Van de Ven (1992) define o processo de quatro maneiras. A maneira como ele é interpretado pode reduzir as chances de sucesso ou de entendimento global do fenômeno da mudança estratégica. Nesse trabalho, o processo de mudança é compreendido de forma teleológica.
  • CONTEXTO: Com relação ao “contexto”, Pettigrew (1996) o divide em interno e externo. O contexto externo compreende os ambientes social, econômico, político e competitivo que envolvem a organização. Por outro lado, o contexto interno refere-se à estrutura, à cultura organizacional e ao contexto político da organização.

 

De posse destes conceitos trazidos por Pettigrew, sobretudo de sua explanação sobre conteúdo, faz-se mister ressaltar nesta etapa deste trabalho – com o fim de se ajustar o tema proposto ao escopo pretendido – o que a literatura nos retorna sobre aquilo que são denominados mudança incremental (também chamada de incrementalismo ou modelos de convergência) e mudança radical.

Sobre este tema, Tushman, Newman e Romanelli (2006) afirmam que estudos recentes de organizações, feitos por longos períodos, mostram que a maioria das empresas bem-sucedidas mantém um equilíbrio viável por vários anos (ou décadas), mas também são capazes de iniciar e levar adiante mudanças bruscas e amplas (mencionadas aqui como reorientações, revoluções, mudanças radicais ou mudanças “quebra-estrutura”) quando seus ambientes mudam. Tais revoluções podem trazer vigor renovado para o empreendimento. Já organizações não tão bem-sucedidas, por outro lado, se prendem a um determinado padrão. Os líderes dessas empresas não veem necessidade de reorientação ou são incapazes de fazer as mudanças necessárias para quebrar as estruturas. Embora nem todas as reorientações deem certo, as organizações que não iniciarem as reorientações conforme os ambientes mudam terão um baixo desempenho.

Os autores continuam, buscando os motivos pelos quais a maioria das organizações, durante longos períodos, faz apenas mudanças incrementais e depois tem que fazer mudanças dolorosas, descontínuas, englobando todo o sistema. O que os leva a se preocuparem com o papel das lideranças em administrar esse modelo de convergência (mudanças incrementais) pontuado por revolução (mudança radical).

Afirmam ainda que a tarefa de administrar a mudança incremental, ou convergência, difere muito da administração de mudança “quebra-estrutura”. A mudança incremental é compatível com a estrutura existente de uma empresa e é reforçada através dos anos. Em contraste, a mudança “quebra-estrutura” é abrupta, dolorosa para os participantes e sempre encontra resistência da velha guarda. Para forjar essas novas consistências de estratégia-estrutura-pessoas-processo, no caso da mudança “quebra-estrutura”, e para lançar as bases para o próximo período de mudança incremental, quando se tratar de períodos convergentes, são necessárias, segundo eles, habilidades distintas.

Sobre os períodos de convergência, Nadler e Tushman (1986) afirmam que eles são necessários para que seja possível ajustar a trama completa de estrutura, sistemas, pessoas e processos à estratégia da empresa.

No entanto, como tal ajuste nunca é perfeito, Tushman, Newman e Romanelli (2006) defendem que a convergência deve ser um processo contínuo, caracterizado pela mudança incremental, que deve ocorrer, sobretudo, quando forem observadas pequenas alterações no ambiente que exijam alguma resposta organizacional. Ressaltam, no entanto, que o nível de incerteza gerado dentro da organização e nas pessoas afetadas pelas mudanças só é aceitável dentro de certos limites toleráveis, a saber: a oportunidade de se antecipar e aprender o que é novo, desde que a maioria das características da estrutura permaneça inalterada. Ou seja, o sistema geral se adapta, mas não é transformado.

Assim para aquelas organizações cujas estratégias se ajustam às condições ambientais, a convergência gera eficácia cada vez melhor, já que a mudança incremental é relativamente fácil de implementar e otimiza ainda mais as consistências entre estratégia, estrutura, pessoas e processos. No entanto, os autores alertam que períodos convergentes podem ser uma faca de dois gumes, já que à medida que as organizações crescem e se tornam mais bem-sucedidas, elas desenvolvem forças internas para a estabilidade, nem sempre salutar para o processo.

Estruturas e sistemas organizacionais tornam-se tão interligados que permitem apenas mudanças compatíveis. Além disso, com o tempo os funcionários desenvolvem hábitos, os comportamentos padronizados começam a se tornar valores (p. ex., “o serviço é bom”) e os funcionários desenvolvem um senso de competência para saber como ter o trabalho feito dentro desse sistema. Os modelos que auto reforçam comportamento, normas e valores contribuem para aumentar o ímpeto e a complacência organizacional.

A questão, continuam os autores, é que esse ímpeto organizacional é profundamente funcional desde que a estratégia da organização seja apropriada. Porém, se (e quando) a estratégia precisar mudar, esse ímpeto corta outro caminho.

A história organizacional é fonte de tradição, precedentes e orgulho que são, por sua vez, âncoras para o passado.

Uma história de orgulho sempre restringe a solução vigilante de problemas e pode ser uma fonte de resistência à mudança, já que quando uma ameaça ambiental é reconhecida, a resposta é frequentemente intensificada em conformidade com o status quo e/ou maior comprometimento com “aquilo que fazemos melhor”.

Assim, eles concluem que o resultado paradoxal da mudança convergente/incremental para longos períodos de sucesso pode ser aumento da complacência organizacional, redução da flexibilidade organizacional e privação da capacidade de aprender, sendo que quanto mais fortes são essas forças internas para uma suposta estabilidade, maiores são as chances de fracasso se o ambiente mudar. Essas características, segundo eles, parecem ser particularmente acentuadas em organizações historicamente regulamentadas, ou em organizações historicamente protegidas da concorrência.

Já sobre a mudança “quebra-estrutura”, Tushman, Newman e Romanelli (2006) garantem que ela sempre ocorre em resposta, ou melhor ainda, em antecipação a grandes mudanças ambientais – mudanças que exigem mais do que ajustes incrementais e, portanto, envolve mudanças descontínuas em toda a organização. Essas explosões de mudança não reforçam o sistema existente e são implementadas rapidamente… Mudanças “quebra-estrutura” são revolucionárias do sistema, e não mudanças incrementais no sistema. Dessa forma, a mudança radical sempre altera a distribuição de poder – alguns grupos perdem com a mudança, enquanto outros ganham -, de tal forma que uma nova estratégia deve ser suportada com uma mudança no equilíbrio de poder e status; por outro lado, uma nova estratégia exige uma modificação em estrutura, sistemas e procedimentos, já que à medida que as exigências estratégicas mudam, a escolha da forma de organização também deve mudar e novas estruturas e papéis revisados deliberadamente passam a quebrar o comportamento usual nas organizações; além disso, a forma como a pessoas na organização interagem também tem que se adaptar durante a mudança “quebra-estrutura”, ou seja, já que a estratégia é diferente, deve-se estabelecer novos procedimentos, fluxos de trabalho, redes de comunicação e modelos de tomada de decisão, os quais, invariavelmente, levarão ao surgimento de normas revisadas, procedimentos informais para tomada de decisão/solução de conflitos e papéis informais; e ainda: a mudança “quebra-estrutura” também deve envolver líderes para serem colocados em posições gerenciais importantes, já que para refocar a organização são necessários comprometimento com a nova estratégia, energia para superar a inércia predominante e liberação das obrigações anteriores.

Outro aspecto importante ressaltado por Tushman, Newman e Romanelli (2006) é que a mudança “quebra-estrutura” necessariamente deve ser implementada de forma rápida – já que um método gradual para implementação deste tipo de mudança acaba se atolando em políticas, resistência individual à mudança e inércia organizacional – e simultânea, no que tange as alterações descontínuas da própria estratégia, da estrutura, das pessoas e dos processos. E os motivos defendidos pelos autores para tanto são:

 

  • Criação de sinergia: líderes com uma nova estratégia, trabalhando em uma organização redesenhada, com normas e valores revisados e apoiados em poder e status são um grande reforço para que as peças da organização revitalizada juntem-se a eles. Ao contrário da mudança gradual, na qual uma parte da velha organização permanecerá fora de sintonia com a nova organização.
  • Bolsões de resistência têm chance de crescer e se desenvolver quando a estratégia “quebra-estrutura” é implementada lentamente: as mudanças na organização e outras mudanças radicais propostas na reorientação das estratégias incomodam as rotinas e precedentes confortáveis. Resistências a tais mudanças fundamentais é natural. Assim, se a mudança “quebra-estrutura” for implementada lentamente, as pessoas terão mais oportunidades de minar as mudanças, e a inércia organizacional trabalhará para reprimir ainda mais a mudança fundamental.
  • Há, normalmente, uma necessidade reprimida de mudança: durante períodos convergentes, os ajustes básicos são protelados (navegar contra a corrente é desencorajado). No entanto, uma vez que as restrições são relaxadas, uma variedade de melhorias desejáveis exige atenção. A animação e o ímpeto de um novo esforço (e de uma nova equipe) tornam os movimentos difíceis mais aceitáveis.
  • A mudança “quebra-estrutura” é inerentemente um empreendimento arriscado e incerto. Quanto mais longo o período de implementação, maior o período de incerteza e instabilidade. A mudança “quebra-estrutura” mais eficaz inicia rapidamente a nova estratégia, estrutura, processos e sistemas e começa o próximo período de estabilidade e mudança convergente. Quanto mais cedo a incerteza fundamental for removida, maiores as chances de sobrevivência e crescimento organizacional.

 

Por fim, os autores sinalizam que a abordagem histórica da evolução organizacional concentra-se em períodos convergentes pontuados por reorientação – revoluções descontínuas, envolvendo toda a organização. As empresas mais eficazes aproveitam os períodos convergentes relativamente longos. Esses períodos de mudança incremental geram e tiram vantagem da inércia organizacional. A mudança “quebra-estrutura” não é funcional se a organização for bem-sucedida e o ambiente for estável. Se, porém, a organização estiver com um desempenho ruim e/ou o ambiente mudar substancialmente, a mudança “quebra-estrutura” é a única forma de realinhar a organização com as condições ambientais. Nem todas as reorientações serão bem-sucedidas… Porém, inatividade ao enfrentar crises de desempenho e/ou mudanças ambientais é a receita certa para o fracasso.

Dessa forma, como reorientações são tão destruidoras e cheias de incerteza, quanto mais rápido elas forem implementadas, mais rapidamente a organização pode aproveitar os benefícios do período convergente que se segue.

 

2.3) O Repetro: entendendo um pouco mais sobre o regime

O Repetro é uma exceção do regime de admissão temporária para utilização econômica, toda e qualquer falta de observância aos ditames previstos nas normas que tratam do regime será motivo necessário e suficiente para descaracterizá-lo e, ato contínuo, promover o reenquadramento – dos bens admitidos – na regra geral, ou seja, no regime de admissão temporária para utilização econômica com pagamento proporcional dos tributos pelo seu tempo de permanência. Fonte da imagem: The Marex

 

Nos tópicos anteriores, foram trazidas à tona importantes abordagens formatadas por ilustres teóricos, tanto sobre os processos de formação das estratégias, quanto sobre a mecânica das mudanças estratégicas dentro das organizações.

A fim de complementar o suporte teórico que embasa este trabalho, no entanto, faz-se necessário ainda abordar os principais aspectos do regime aduaneiro especial, denominado Repetro, para que nos tópicos posteriores – principalmente naqueles que versam sobre a apresentação e a análise dos resultados desta pesquisa teórico-empírica – não pairem dúvidas conceituais sobre este regime. Afinal de contas, é ele o objeto de estudo deste trabalho.

Sendo assim, é importante que nesta etapa inicial o nosso ordenamento jurídico seja resgatado para que de uma vez por todas seja estabelecida a convicção necessária sobre a natureza jurídica e aduaneira do Repetro.

Para tanto, vale salientar que a Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996, por meio do caput do artigo 79 instituiu um novo conceito de admissão temporária. Por meio de seus ditames, verifica-se que a partir da promulgação daquele ato legal todo bem estrangeiro que adentrar por tempo definido o território nacional para utilização econômica estará sujeito ao pagamento dos tributos proporcionalmente a este tempo de permanência.

Já o parágrafo único deste mesmo diploma legal estabelece que o Poder Executivo poderá excepcionar, em caráter temporário, a aplicação do disposto no caput do artigo 79 em relação a determinados bens.

Ou seja, o que se infere disto é o seguinte: se o conceito de admissão temporária era uno antes da Lei nº 9.430/1996, isso mudou a partir de sua publicação, já que tal diploma legal terminou por dividir o conceito inicial em três outros distintos, conforme bem explica SOSA (1997, p. 146) que passou a classificar “os ingressos temporários em:

a-) ingressos temporários não destinados a uso ou emprego no aparelho produtivo nacional. Aqui se incluem regimes como, por exemplo, o trânsito aduaneiro e a admissão temporária sem utilização econômica, e que devem retornar ao exterior no mesmo estado em que ingressaram no País;

b-) ingressos temporários que se destinam a uma finalidade econômica, e que deverão ser tributados, devendo retornar ao exterior em um prazo definido;

c-) ingressos temporários que se destinam a uma finalidade econômica, mas que não serão tributados por se abrigarem em uma hipótese de suspensão ou isenção tributária. Mas que ficam sujeitos a eventual tributação pela ocorrência de determinadas hipóteses: descumprimento de condições do regime, perda de prazo, desvio de finalidade, etc.”

Mas afinal, onde estaria enquadrado o Repetro nas definições de SOSA? Para responder a esta pergunta, é preciso anteriormente responder a uma outra igualmente importante: o que vem a ser utilização econômica de bens no regime de admissão temporária?

Como resposta, GUIMARÃES (2015) evoca o Regulamento Aduaneiro – Decreto 6.759 (2009) – para explicar que se considera utilização econômica o emprego dos bens na prestação de serviços a terceiros ou na produção de outros bens destinados a venda.

Sendo assim, como o Repetro é um regime que foi criado pela RFB com o intuito de fomentar a indústria de óleo e gás no País, conforme foi explanado na Introdução deste trabalho, e são com os bens admitidos por intermédio dele que as empresas prestam serviços a terceiros ou produzem petróleo e gás para venda, me parece que tal regime está, de fato, vinculado ao tipo denominado admissão temporária para utilização econômica, o que enquadraria o Repetro, inicialmente, ou na alínea “b-)” ou na alínea “c-)” dentre as definições propostas por SOSA.

Corroborando com esta tese, WERNECK (2008, p. 40) assevera que “sua finalidade (a do Repetro) seja, sem qualquer dúvida, para utilização econômica”. Já GUIMARÃES (2015), para espancar qualquer insinuação de que o Repetro poderia ser um regime de admissão temporária não vinculado a uma atividade econômica, frisa que “o dispositivo regulamentar que criou o Repetro está contido dentro da seção que trata da admissão temporária para utilização econômica: ‘Seção II – Da Admissão Temporária para Utilização Econômica’ do ‘Capítulo III – Da Admissão Temporária’ do ‘Título I – Dos Regimes Aduaneiros Especiais’ do ‘Livro IV – Dos Regimes Aduaneiros Especiais e dos Aplicados em Áreas Especiais’ do Regulamento Aduaneiro”.

Assim, restando comprovado, portanto, que o Repetro (como espécie) é de fato um regime de admissão temporária para utilização econômica (como gênero), me parece que ainda falta responder às seguintes questões, também de suma importância: como se dá a tributação dos bens que estão admitidos para utilização econômica, mas sem o amparo do Repetro? E a dos bens que estão admitidos propriamente no Repetro?

GUIMARÃES (2015) novamente elucida as questões inerentes ao regime de admissão temporária, informando que “no caso do regime aduaneiro especial de admissão temporária para utilização econômica […], [os bens] ficarão sujeitos à tributação proporcional pelo tempo de permanência no território aduaneiro. [E que] tal permanência será tributada pela aplicação da alíquota de um por cento sobre o montante dos tributos originalmente devidos, para cada mês em que o bem permanecer no País […]. Por outro lado, a predita lei [9.430/96] previu, no parágrafo único do artigo 79, que o Poder Executivo poderia, na hipótese de utilização econômica, exonerar o recolhimento dos tributos proporcionais devidos em relação a determinados bens, [que seria] o caso do Repetro”.

SOUZA (2007), em linha com GUIMARÃES, finalmente, nos dá uma diretriz definitiva para determinar que, dentre as definições propostas por SOSA, a que se aplica cabalmente ao Repetro é a da alínea “c-)”, já que ele explica que os bens a serem admitidos no Repetro têm como objetivo a realização de atividade econômica, portanto, deveriam estar sujeitos ao pagamento proporcional de tributos, consoante o caput do artigo 79 da Lei nº 9.430/1997. Mas as atividades petrolíferas são de interesse nacional e, a fim de se desenvolver a indústria nacional nessa área, o Poder Executivo permitiu que fossem “criadas brechas legais que permitiram que essas atividades não sofressem tributação, apesar de serem atividades econômicas.” (SOUZA, 2007, p. 14).

Logo, o que fica evidenciado disto tudo é que o regime de admissão temporária para utilização econômica, dentro de uma escala taxonômica, pode ser classificado como um gênero que possui as seguintes espécies:

 

a) admissão temporária para utilização econômica com o pagamento dos tributos proporcionalmente ao tempo de permanência dos bens no País (regra geral), na qual os bens aqui admitidos estarão sujeitos ao pagamento proporcional sobre o montante de seus tributos suspensos à razão de um por cento para cada mês de sua permanência no País; e
b) Repetro (regra específica), no qual os bens admitidos estarão exonerados do predito pagamento dos tributos proporcionais devidos pelo seu tempo de permanência no País.

 

Isto posto, o que precisa ficar cristalino a partir daqui é que como o Repetro é uma exceção do regime denominado de admissão temporária para utilização econômica, portanto regra específica, toda e qualquer falta de observância aos ditames previstos nas normas que tratam do regime será motivo necessário e suficiente para descaracterizá-lo e, ato contínuo, promover o reenquadramento – dos bens admitidos – na regra geral, ou seja, no regime de admissão temporária para utilização econômica com pagamento proporcional dos tributos pelo seu tempo de permanência.

Sobre isso, GUIMARÃES (2015) esclarece que uma vez indeferido o regime, o bem volta a se amoldar à sua matriz original: a admissão temporária para utilização econômica com pagamento proporcional. Já BARROS (2003) ressalta que isso se faz necessário “[…] como forma de restaurar o equilíbrio do ordenamento jurídico, que foi conturbado […]”.

A consagração atual deste entendimento, no entanto, não era totalmente pacificada no passado recente – sobretudo durante a vigência da IN RFB nº 844/08 –, o que levou a uma série de dificuldades e incertezas no que tange à administração do regime, já que, conforme será visto no tópico referente à apresentação dos resultados, não havia um consenso entre as instâncias administrativas da RFB, responsáveis pela implementação do regime, sobre como tal juízo deveria ser aplicado à luz das regras que vigoravam naquele momento. Além disso, os próprios beneficiários do regime, em variadas ocasiões, não concordavam com o entendimento que lhes era imposto e recorrentemente se socorriam de decisões judiciais transitórias para terem os seus anseios atendidos.

Cabe a partir daqui ressaltar que dentro deste contexto o foco principal do problema, no entanto, não residia na fase da concessão inicial do regime. Antes de tudo, a controvérsia sempre se concentrou principalmente na prorrogação do regime. Vejamos o porquê!

Na fase da concessão do regime, seja ele o da admissão temporária para utilização econômica com o pagamento proporcional dos tributos, seja ele o do Repetro, os bens com os quais os beneficiários pretendem ingressar em um dos regimes ainda se encontram armazenados em recintos alfandegados. Ou seja, devidamente tutelados pela RFB.

Dessa forma, caso haja o entendimento por parte do órgão de que a documentação necessária para o ingresso no Repetro, por exemplo, não atende às normas preconizadas para o regime e que, portanto, o seu beneficiário não poderá usufruir da suspensão total dos tributos, caberá a ele – importador/beneficiário do regime – decidir se opta pelo ingresso dos bens no regime de admissão temporária para utilização econômica com o pagamento proporcional dos tributos ou, por exemplo, se devolve os bens para o exterior e desiste da operação. É de bom alvitre ressaltar que ele dispõe desta faculdade pelo fato de os bens ainda não terem sido utilizados de forma econômica em alguma atividade produtiva no País (afinal, ainda estavam sob a guarida da RFB).

Já na fase da prorrogação do regime, entretanto, essa faculdade não mais existirá. O simples fato de os bens já estarem sendo utilizados de forma econômica – já que se encontram na posse do beneficiário do Repetro desde o seu desembaraço na fase da concessão – sepulta qualquer possibilidade de o beneficiário do regime tergiversar sobre a obrigação do pagamento dos tributos proporcionais pelo tempo de permanência, caso a decisão definitiva do indeferimento da prorrogação ocorra após o termo final estabelecido na concessão ou na última prorrogação deferida.

Para que isto fique claro, suponhamos o seguinte caso abstrato (historiado conforme a cronologia dos fatos):

 

1º) Em 02/01/16, Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil (AFRFB) desembaraça determinados bens para ingresso no Repetro e fixa o seu prazo de permanência em 31/03/16.
2º) Em 25/03/16, em virtude da prorrogação do contrato de prestação de serviços que o beneficiário do Repetro estava prestando para uma determinada Operadora, o representante legal deste beneficiário solicita, tempestivamente (antes de 31/03/16), a prorrogação do Repetro junto a RFB até 30/06/16.
3º) Em 30/03/16, ao verificar inconsistências documentais que inabilitam a permanência dos bens no Repetro, o AFRFB responsável pela análise da documentação (diferente do AFRFB da concessão, em regra) expede o seu indeferimento e determina que o beneficiário do regime promova a extinção do Repetro dentro do prazo regulamentar constante da legislação.
4º) Inconformado com a decisão que lhe foi desfavorável, o beneficiário do regime impetra, tempestivamente em 06/04/16, pedido de reconsideração/recurso voluntário contra tal decisão com o fim de que o referido AFRFB reconsidere a sua decisão.
5º) Ao não reconsiderar sua decisão, mediante despacho lavrado em 11/04/16, o AFRFB encaminha o processo para o titular da unidade para julgamento do recurso voluntário.
6º) Ao não dar provimento ao recurso voluntário do interessado, o titular da unidade expede a sua decisão denegatória em 25/04/16 na qual concede o prazo de dez dias para a interposição de eventual recurso final pelo contribuinte.
7º) O interessado ingressa com o recurso final, de forma tempestiva, em 01°/05/16.
8º) E, finalmente, o Superintendente, ao entender que de fato aquela prorrogação no Repetro não é cabível, expede a decisão definitiva em 05/05/16, por meio da qual determina que o interessado adote uma das providências previstas para a extinção do regime e que recolha os tributos proporcionais pelo período em que os bens permaneceram no País sem a cobertura do Repetro, ou seja, de 01º/04/16 – primeiro dia após o último termo final fixado de Repetro efetivamente deferido – até 05/05/16 – data da ciência da decisão definitiva.

 

Resumindo: como neste caso abstrato todos os prazos processuais foram cumpridos – o que é um fato raro pela parte da RFB, conforme será demonstrado no tópico referente à apresentação dos resultados –, o beneficiário do regime foi obrigado a recolher dois por cento sobre o total do montante dos tributos suspensos – um por cento para o mês de abril/2016 e mais um por cento pela fração do mês de maio/2016. Ressalte-se, entretanto, que o período inicial – compreendido entre 02/01/16 e 31/03/16 – foi preservado para o usufruto do Repetro. Ou seja, foram garantidas todas as prerrogativas ao beneficiário do regime pelo deferimento inicial na fase da concessão.

A questão, no entanto, segundo as alegações de diversos prestadores de serviço interessados nos benefícios do Repetro, é que a cobrança dos tributos proporcionais termina por representar um custo adicional para eles, já que os contratos que eles mantêm junto às operadoras costumam ser fechados, ou seja, não admitem as suas revisões em caso de desqualificação do Repetro e migração para o regime de admissão temporária com o pagamento proporcional dos tributos pelo tempo de permanência dos bens no País em virtude do indeferimento do Repetro.

Assim, quanto maior for o tempo de expedição das decisões definitivas que desqualificam o Repetro pela RFB, maior será o montante de tributos proporcionais pelo tempo de permanência a ser pago pelo beneficiário do regime. Este motivo, associado a outros que serão apontados mais adiante, é que terminou por convulsionar tanto o ambiente externo quanto o ambiente interno da organização durante o período que antecede a publicação da Instrução Normativa RFB nº 1.415/13, e que fomentou a formação de uma estratégia emergente a partir das instâncias operacionais da organização.

Ocorre que se por um lado a mudança na gestão estratégica do Repetro, advinda desta estratégia emergente oriunda da base e implementada com a publicação da IN RFB nº 1.415/13, mitigou o imbróglio existente na condução estratégica anterior do regime, por outro – conforme será demonstrado no tópico referente à análise dos resultados – é possível observar uma perda importante na qualidade das análises quanto ao mérito da admissibilidade dos bens no Repetro, assim como uma redução drástica no número de indeferimentos pela RFB.

Dessa forma, uma vez fixados alguns conceitos e definições importantes sobre o Repetro e iniciada a exposição dos problemas inerentes ao regime que afligem tanto o ambiente organizacional quanto o ambiente externo, resta à RFB, como qualquer organização que formula e implementa estratégias para atingir resultados coerentes com a sua missão e os seus objetivos, aceitar o desafio de, por meio de interações entre estratégias emergentes e deliberadas, promover as mudanças estratégicas necessárias, sejam elas puramente incrementais ou até mesmo revolucionárias, e aplicá-las de forma efetiva em suas mais variadas áreas de atuação.

A parte prática deste trabalho, presente nos tópicos posteriores, abordará alguns destes aspectos em relação ao Repetro, discriminará as rotinas operacionais criadas para a sua implementação, assim como evidenciará os erros e acertos das mudanças estratégias formatadas para a gestão do regime.

 

3. METODOLOGIA

3.1) Tipo de Pesquisa

As pesquisas utilizadas foram a pesquisa bibliográfica e documental visando ao estudo sistematizado do regime aduaneiro especial de exportação e importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural (Repetro). Fonte da imagem: Mykey People.

 

Como a pesquisa realizada foi teórico-empírica, já que visou ao estudo sistematizado do tema proposto a partir de uma modelagem teórica combinada com observações empíricas, os tipos de pesquisas utilizados foram a pesquisa bibliográfica e a pesquisa documental.

A modelagem teórica foi realizada mediante pesquisas bibliográficas e teve como objetivo conceituar o regime aduaneiro especial de exportação e importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural (Repetro); apresentar o modelo de administração deste regime; e trazer à luz as principais correntes do pensamento sobre o processo de formação de estratégia e sobre mudanças estratégicas no âmbito das organizações.

Já as observações empíricas que foram apresentadas na pesquisa tiveram como fonte principal a pesquisa documental, realizada por meio da coleta sistêmica de dados, e visaram a demonstrar, por meio da apresentação dos resultados, os problemas e especificidades do regime que fomentaram a criação de estratégias emergentes.

 

3.2) Universo e amostra

O universo da pesquisa considerado é o conjunto dos indeferimentos de prorrogação da habilitação do Repetro ocorridos durante a gestão estratégica pré IN RFB nº 1.415/2013 e dos indeferimentos de prorrogação do próprio regime ocorridos já sob o amparo da IN RFB nº 1.415/2013. Tanto os que foram mantidos, quanto os que foram revertidos, em decisão final pela última instância recursal administrativa.

Já a amostra será do tipo não-probabilística e será formada por um subconjunto do universo acima apresentado, o qual conterá somente os indeferimentos iniciados no âmbito da administração do Repetro na 7ª Região Fiscal da Receita Federal do Brasil, que é composta pelos estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo.

 

3.3) Coleta de dados

A coleta de dados será realizada por meio de pesquisa documental. Para tanto, serão utilizados os seguintes sistemas homologados pela RFB: o “e-Processo” e o “DW (Data Warehouse) do próprio e-processo”.

 

3.4) Tratamento dos dados

Uma vez que as pesquisas documentais realizadas terão o caráter qualitativo, os dados obtidos serão categorizados e submetidos a uma análise interpretativa.

 

4. APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS (DADOS EMPÍRICOS)

A RFB formulou o planejamento estratégico para o Repetro de uma maneira formal, já que se tratou de um planejamento deliberado e dedutivo que visava à implementação dos procedimentos adequados à consecução do regime a partir de uma visão de topo que a organização tinha à época. Fonte da imagem: Linkedin.

 

4.1) A gestão estratégica do Repetro até 04/12/2013

Neste tópico, serão apresentados dados consistentes que revelam os motivos, ou, pelo menos, indícios importantes, pelos quais o movimento de mudança estratégica que culminou com a publicação da IN RFB nº 1.415/2013 teve curso dentro da organização.

No entanto, para que reste perfeitamente caracterizada a trajetória que levou a tal mudança, é necessário explicitar a estratégia da RFB para o Repetro durante a vigência das instruções normativas anteriores à IN RFB nº 1.415/2013, sobretudo durante a vigência da IN RFB nº 844/2008.

Nesta toada, cumpre esclarecer que, inicialmente, a RFB formulou o planejamento estratégico para o Repetro de uma maneira formal, já que se tratou de um planejamento deliberado e dedutivo que visava à implementação dos procedimentos adequados à consecução do regime a partir de uma visão de topo que a organização tinha à época, e cuja operacionalização se estendeu até 04/12/2013. Tal estratégia consistia basicamente em dividir a concessão do referido regime em duas etapas separadas, a saber:

 

  • A primeira era a da habilitação ao regime que se desenvolvia da seguinte forma: ficava a cargo de uma determinada instância especializada e centralizada da RFB a análise tanto formal quanto material de cada contrato de prestação de serviços celebrado entre a operadora, como contratante, e o prestador de serviços, como contratado, de tal forma que cada aspecto substancial era levado em conta para fins de deferimento ou indeferimento de cada contrato.

 

Então, se desta análise resultasse a aprovação dos referidos contratos, era publicado o ADE correspondente para aquele determinado prestador de serviços, no qual eram contemplados os números de todos os contratos, celebrados com as mais diversas operadoras, efetivamente deferidos. Tal momento caracterizava, portanto, a anuência da RFB para que este beneficiário do regime estivesse:

 

I) habilitado para iniciar o processo de importação dos bens necessários à prestação destes serviços, os quais, após chegarem ao País, ainda precisariam ser desembaraçados pela aduana; ou
II) habilitado a prorrogar o Repetro para os bens que já se encontravam admitidos e na posse do beneficiário do regime, e efetivamente operando na prestação de serviços para as mais diversas operadoras.

 

Ou seja, a partir das duas hipóteses acima previstas é possível perceber que o processo de habilitação dos contratos de prestação de serviços não se dava somente na fase inicial de operação dos contratos – momento anterior à importação dos bens necessários às efetivas prestações -, mas também a cada prorrogação destes contratos, o que demandava uma nova publicação de ADE a cada prorrogação de habilitação efetivamente deferida, já que somente com o referido Ato Declaratório Executivo expedido é que se tornava viável a efetiva prorrogação do regime pelas unidades responsáveis por ela, as quais serão abordadas na sequência.

 

  • Já a segunda fase da concessão do Repetro – que tratava justamente do despacho aduaneiro dos bens importados sob a guarida do regime ou de sua prorrogação – ficava a cargo das diversas unidades descentralizadas da RFB onde se realiza desembaraço de importação, nas quais cabiam aos servidores ali lotados, basicamente:
I) verificar se os bens chegados ao País se encontravam corretamente declarados, desembaraçá-los e fixar o termo final de sua permanência de acordo com o que estava delimitado no ADE correspondente, nos casos da concessão inicial do Repetro; ou
II) verificar toda a documentação pertinente, sobretudo a existência do ADE, e fixar o novo termo final de permanência dos bens no País, nos casos de prorrogação do Repetro.

 

Assim, conforme podemos inferir da dinâmica acima discorrida, as duas fases da concessão ou da prorrogação do Repetro estavam intrinsecamente entrelaçadas, ou seja, conforme foi visto, era condição necessária para o início da segunda etapa a efetiva conclusão da primeira com a publicação do respectivo ADE.

O problema é que, nos casos exclusivos de prorrogação do Repetro, nem sempre já existia o ADE no momento da solicitação da prorrogação junto às unidades descentralizadas. Conforme foi apontado no tópico “O Repetro: entendendo um pouco mais sobre o regime”, isso acontecia quando na primeira etapa do processo havia o indeferimento da prorrogação da habilitação e o beneficiário do regime recorria da decisão para a instância imediatamente superior. Portanto, ainda que os pedidos de prorrogação do regime, lá nas unidades descentralizadas, fossem protocolizados de forma tempestiva, eles sempre careciam do ADE como um dos documentos instrutivos necessários à prorrogação do regime.

Nesta situação, criou-se um impasse: como os servidores lotados nas unidades descentralizadas e responsáveis pela apreciação dos pedidos de prorrogação deveriam proceder? Será que deveriam indeferir o pedido de prorrogação pela ausência do ADE e exigir a migração dos bens para o regime de admissão temporária com o pagamento proporcional dos tributos pelo período de prorrogação demandado, ou será que eles deveriam aguardar a decisão definitiva da instância superior responsável pela análise do recurso para, só então, exigir tal procedimento em caso da manutenção do indeferimento do pedido de prorrogação da habilitação?

A resposta a estas perguntas, ou, pelo menos, a tentativa de respondê-las, será dada no próximo tópico – “Análise dos resultados”. Por ora adianto que ambos os procedimentos coexistiram e que, em decorrência deles, várias movimentações de regimes (do Repetro para a admissão temporária com pagamento proporcional e vice-versa) foram efetuadas pelos seus beneficiários para atender às mais díspares exigências que as diversas instâncias de administração do Repetro lhes fizeram durante este período anterior à publicação da IN RFB nº 1.415/13. Tais dados são demonstrados no item a seguir.

 

4.2) Resultados referentes a 4.1

As tabelas abaixo compilam boa parte das informações prestadas no item anterior e servirão como demonstrativos para a “Análise dos resultados” – objeto do próximo tópico. No entanto, faz-se mister, antes de sua apresentação, anunciar algumas premissas e observações importantes para um bom entendimento dos dados empíricos apresentados:

 

I) Para a boa preservação dos sigilos fiscais, os prestadores de serviço – beneficiários do Repetro que são o foco deste trabalho – serão identificados por “PS1”, “PS2” e assim por diante;
II) Os números dos contratos também serão preservados, de tal forma que eles serão identificados como ContratoPS1-X, ContratoPS1-Y, etc. – quando se referirem a contratos diferentes prestados pelo mesmo prestador de serviço – e ContratoPS2-X, ContratoPS3-X – quando se referirem a contratos diferentes prestados por prestadores de serviço diferentes;
III) Por “movimentações”, entenda-se todas as alterações de enquadramento dentro do regime de admissão temporária para utilização econômica, ou seja, de Repetro para Pagamento Proporcional ou vice-versa, que, em regra, tiveram que ser promovidas pelos prestadores de serviços para atender as mais diversas exigências efetuadas pela RFB. O conceito de “movimentações” também abrange transferências de bens no âmbito do próprio Repetro (de um contrato “Repetrável” para um outro também “Repetrável”) que foram solicitadas espontaneamente pelos beneficiários do regime.
IV) A “Tabela 1” apresenta a relação de todos os contratos, cujo pedido de prorrogação da habilitação foi inicialmente indeferido, mas que teve o seu recurso provido na instância final responsável pela expedição da decisão definitiva.
V) Já a “Tabela 2” apresenta a relação de todos os contratos, cujo pedido de prorrogação da habilitação foi indeferido não só na instância inicial de análise da habilitação, mas também pela instância final responsável pela expedição da decisão definitiva.

 

Tabela 1 – *: como até a referente data não havia sido publicado o ADE que deu provimento ao recurso e que deveria fixar o termo final em 31/12/12, o interessado protocolizou requerimento para arquivamento do processo, já que a prestação de serviço contratada já havia sido finalizada.

 

Tabela 2

 

4.3) A gestão estratégica do Repetro após 04/12/2013

Com a publicação da IN RFB nº 1.415 em 04/12/2013 como resposta às estratégias emergentes oriundas do núcleo operacional de administração do Repetro, algumas mudanças na gestão estratégica do regime foram implementadas com o fito de se resolver (ou apenas abrandar) a convulsão criada tanto no ambiente externo quanto no próprio ambiente organizacional. No entanto, conforme será visto minudenciosamente no tópico “Análise dos Resultados”, como as mudanças implementadas tiveram um caráter basicamente incremental, não só antigos imbróglios permaneceram sem uma solução definitiva, como também novos problemas passaram a fazer parte do cotidiano da condução do regime.

Neste item, portanto, serão delineados os novos procedimentos do regime que foram concebidos pela nova estratégia adotada, para que, a partir de sua completa caracterização, comece a ficar claro que assim como o processo de formação da estratégia não pode ter em sua essência somente as estratégias emergentes, a própria implementação da mudança estratégica deve, por vezes, ser executada de uma forma mais revolucionária e radical do que por meio de simples ajustes incrementais para a consecução de determinados objetivos.

Neste aspecto, a ideia emergente central do núcleo operacional de administração do Repetro – e que foi efetivamente implantada – era a de que os problemas recorrentes na gestão anterior advinham do mecanismo de concessão (ou de prorrogação) do regime em duas etapas por meio de duas instâncias diferentes e complementares, o que justificaria alterar o procedimento de habilitação no Repetro (primeira fase) para que esta etapa não tivesse tanto peso no processo como um todo.

Tal implementação ocorreu quando na etapa de habilitação ao Repetro deixou-se de realizar a análise dos diversos contratos de prestação de serviços de cada prestador interessado em se tornar beneficiário do regime, e passou-se a realizar somente uma simples checagem documental (checking list) referente à pessoa jurídica destes pretensos beneficiários. Ou seja, a habilitação deixou de ser dos contratos de prestação de serviços e passou a ser, exclusivamente, dos CNPJs destes prestadores.

Com isso, a antiga instância centralizada e especializada em analisar os contratos, além de perder seu status e sua importância dentro do processo de concessão/prorrogação do Repetro, passou a realizar uma tarefa que demanda um nível de exigência aquém das habilidades e aptidões adquiridas por ela ao longo de anos de aprendizado, ao se limitar, basicamente, a fazer uma checagem documental do pretenso beneficiário do regime e, na sequência, a expedir o ADE somente com o CNPJ do prestador de serviço interessado.

Em contrapartida, as unidades descentralizadas, antes responsáveis somente pelo desembaraço e pela prorrogação do regime depois que os contratos respectivos estivessem devidamente habilitados no Repetro pela instância central, passaram a ter a competência estabelecida pela IN RFB nº 1.415/13 para também proceder à análise dos respectivos contratos a partir de um documento criado pela citada instrução normativa denominado de “Resumo de Contrato”, o qual, em tese, deveria reunir as principais informações de cada contrato de prestação de serviços para subsidiar a análise dos servidores lotados naquelas unidades.

Assim, com a avocação da análise dos contratos pelas unidades descentralizadas, é possível afirmar que o processo de concessão do Repetro (seja o da concessão inicial ou seja o da prorrogação) passou a ser basicamente realizado por uma instância única – ou seja, por qualquer unidade descentralizada à escolha do beneficiário do regime -, já que o processo de habilitação de cada pessoa jurídica prestadora de serviços interessada em se beneficiar do regime passou a ser realizado somente de forma esporádica pela instância centralizada (as habilitações pelo CNPJ costumam ter longos períodos de duração e, portanto, os ADEs somente são expedidos de tempos em tempos).

Entretanto, se por um lado esta nova estratégia de condução do regime se mostrou eficaz na diminuição do tempo médio de concessão do Repetro (concessão inicial ou prorrogação), por outro definitivamente evidenciou a perda da qualidade desta concessão, já que, conforme será explicitado na tabela do próximo item, é possível observar uma redução drástica no número de indeferimentos de concessão do regime.

Ressalte-se, mais uma vez, que tanto os elementos que estiveram presentes na formação da estratégia emergente que culminou com a mudança estratégica implementada pela IN RFB nº 1.415/13, quanto os elementos descritos neste item que também vêm fomentando uma nova estratégia emergente para a melhoria da condução do regime serão devidamente tratados no tópico “Análise dos Contratos”.

 

4.4) Resultados referentes a 4.3

Neste item, são apresentadas as tabelas, abaixo compiladas, que retratam as constatações já anunciadas no item anterior e que também servirão como demonstrativos para a “Análise dos resultados” – objeto do próximo tópico. No entanto, faz-se mister, antes de sua apresentação, também anunciar algumas premissas e observações importantes para um bom entendimento dos dados empíricos apresentados:

 

I) Para a boa preservação dos sigilos fiscais, os prestadores de serviço – beneficiários do Repetro que são o foco deste trabalho – serão identificados por “PS1”, “PS2” e assim por diante, de acordo com o mesmo critério estabelecido no item 4.2. Isto posto, nos casos de recorrência do mesmo prestador de serviço mencionado em 4.2, ele será identificado exatamente pelo mesmo código lá informado.
II) Os números dos contratos também serão preservados, de tal forma que eles serão identificados como ContratoPS1-X, ContratoPS1-Y, etc. – quando se referirem a contratos diferentes prestados pelo mesmo prestador de serviço – e ContratoPS2-X, ContratoPS3-X – quando se referirem a contratos diferentes prestados por prestadores de serviço diferentes, de acordo com o mesmo critério estabelecido no item 4.2. Isto posto, nos casos de recorrência do mesmo contrato de prestação de serviço mencionado em 4.2, ele será identificado exatamente pelo mesmo código lá informado.
III) A “Tabela 3” apresenta a relação de todos os pedidos de prorrogação inicialmente indeferidos, mas que tiveram o seu recurso provido na instância final responsável pela expedição da decisão definitiva.
IV) Já a “Tabela 4” apresenta a relação de todos pedidos de prorrogação indeferidos não só na unidade descentralizada responsável pela sua apreciação, mas também pela instância final responsável pela expedição da decisão definitiva.
V) Existem seis unidades descentralizadas vinculadas à SRRF/7ªRF que, em menor ou maior grau, são demandadas pelos beneficiários do Repetro – prestadores de serviço – para a análise de seus pedidos de prorrogação, de tal forma que a ideia inicial nesta pesquisa seria demonstrar isso a partir da criação de até seis conjuntos de tabelas diferentes que reproduzissem essa separação (cada conjunto contemplando a tabela de recursos providos e a tabela de recursos desprovidos). No entanto, como no processo de coleta de dados verificou-se que em somente uma única unidade, dentre as seis possíveis, houve indeferimentos de pedidos prorrogação do regime com interposição de recursos para instância final responsável pela expedição das decisões definitivas, somente haverá este conjunto único de tabelas reproduzido abaixo.
VI) A última coluna existente nas Tabelas 1 e 2 do item 4.2 denominada de “Movimentações” não mais existirá nas Tabelas abaixo, já que os indeferimentos de prorrogação de habilitação dos contratos existentes no passado terminavam por alcançar todas as solicitações de prorrogação do regime existente para cada um destes contratos. Já na nova sistemática, o indeferimento da prorrogação do regime é pontual, ou seja, caso a caso.

 

Tabela 3

 

Tabela 4

 

5. ANÁLISE DOS RESULTADOS

As novas estratégias para a condução do Repetro foram bem implementados para solucionar os problemas inesperados que afligiram o modelo antigo, preencher as lacunas existentes no planejamento formal anterior, e suprir as contingências que porventura poderiam ser formadas na nova modelagem? Fonte da imagem: Tech Target.

 

No tópico anterior, foram trazidos importantes conceitos e premissas sobre a elaboração das tabelas apresentadas, as quais, numa primeira visada, antecipadamente já evidenciam as causas de determinados aspectos que tornaram dificultosa a condução do Repetro, tanto no período anterior à publicação da IN RFB nº 1.415/13 quanto no período sob a sua vigência.

No entanto, antes de se debruçar sobre tais aspectos, torna-se interessante, neste momento, resgatar uma parte do suporte teórico presente em tópicos anteriores deste trabalho com o fim de contextualizá-lo à pesquisa ora apresentada.

Nessa toada, é importante lembrar os ensinamentos de Mcgee, Thomas & Wilson (2005), quando eles sugerem que as estratégias emergentes podem ser vistas como respostas a problemas inesperados e geralmente são desenvolvidas a partir dos locais em que as estratégias de nível empresarial são geralmente implementadas, isto é, dentro das unidades de negócio e não na sede corporativa. Complementando, Orlikowski (1996) informa que as estratégias emergentes surgem de novos padrões organizativos como consequência da adaptação às contingências locais. Já Mariotto (2003), seguindo uma linha própria mas não menos importante, ainda afirma que as estratégias emergentes irão integrar ideias que brotam das atividades diárias dos negócios, especialmente da inter-relação da organização com seus clientes (os quais, na pesquisa presente, podem ser compreendidos como o contribuinte da RFB interessado em operar no Repetro) e com o mercado (entendido como o ambiente externo). Essa interação pode sugerir ações que não haviam sido previstas durante o planejamento formal e frequentemente contém ideias imprevistas que surgem dos níveis operacionais da organização.

Ou seja, parece ficar muito claro, segundo os autores citados, que problemas inesperados, necessidade de adaptação às contingências locais e, possivelmente, ações que não haviam sido previstas durante o planejamento formal são causas diretas para que estratégias emergentes brotem dos níveis operacionais da organização, ou seja, dos locais em que as estratégias de nível empresarial são geralmente implementadas, isto é, dentro das unidades de negócio e não na sede corporativa.

Nesta senda, portanto, houve uma percepção muito forte pelas instâncias operacionais do Repetro de que a forma da condução do regime planeada nas instruções normativas anteriores à IN RFB nº 1.415/13 precisava ser urgentemente alterada. Tal constatação adveio dos seguintes aspectos, agora ressaltados nas Tabelas 1 e 2 do Tópico “Apresentação dos Resultados”:

 

a) tempo médio de deliberação alto: o primeiro aspecto a ser ressaltado – aquele no qual a imagem das tabelas em uma primeira visada já salta aos olhos – é o da demora no trâmite processual até a deliberação final. É possível observar que, tanto na Tabela 1 quanto na 2, a decisão definitiva do pedido de prorrogação da habilitação, em algumas situações, só ocorreu após o termo final previsto no aditivo do contrato objeto do pedido.
b) insegurança jurídica: a demora referida no item anterior contribuía de forma significativa para o incremento da convulsão no ambiente externo, já que a indefinição sobre como deveria ser tratado o período compreendido entre o indeferimento inicial da prorrogação da habilitação do Repetro e a sua decisão definitiva pela instância administrativa revisora fez com que ocorresse uma miríade de exigências não padronizadas pela organização sobre os prestadores de serviços – nas Tabelas 1 e 2 é possível observar o quantitativo mínimo de movimentações ocorridas em razão destas exigências. Nestas circunstâncias, muitos deles, infensos ao cumprimento destas exigências, recorreram ao Poder Judiciário para terem suas pretensões satisfeitas.
c) insegurança funcional: conflagrado também se tornou o ambiente interno, principalmente nos derradeiros momentos que antecederam a publicação da IN RFB nº 1.415/13. Houve uma série de comandos não sincronizados pelas diversas instâncias responsáveis pela administração do Repetro que contribuiu de forma significativa para o aumento da insegurança funcional dos servidores lotados nas unidades descentralizadas – aqueles, até então, competentes pela segunda etapa do processo de concessão do Repetro. Como até aquele momento ainda não havia a definição de que os tributos proporcionais pelo tempo de permanência só deveriam ser cobrados no caso da manutenção do indeferimento da prorrogação da habilitação pela instância final responsável pela decisão definitiva, muitos servidores, por insegurança, procederam à cobrança já após o indeferimento inicial. Tal fato também contribuiu para a quantidade expressiva de movimentações presentes nas Tabelas 1 e 2.
d) mudança de critério jurídico: a melhoria na qualidade da análise dos contratos, em razão do aprofundamento do estudo das questões tributárias que envolvem estas avenças pela unidade centralizada responsável pela habilitação, inexoravelmente levou a um aumento do número de indeferimentos ao longo do tempo. Tal fato levou muitos prestadores de serviços beneficiários do Repetro a utilizar a argumentação, em seus recursos contra o indeferimento de prorrogação de suas habilitações, de que a administração da RFB estaria alterando os critérios jurídicos utilizados em deferimentos anteriores dos mesmos contratos (concessão inicial da habilitação ou mesmo uma prorrogação anterior). Mas ainda que tais argumentos, de forma geral, não tenham prosperado como algo legítimo que fizesse com que as instâncias responsáveis pela análise do recurso reconsiderassem as suas decisões, mais uma vez os beneficiários do regime recorreram ao Poder Judiciário, aumentando ainda mais o desconforto entre a organização e o ambiente externo.

 

Presentes, portanto, os pressupostos que levaram às emergências de novas estratégias para a condução do Repetro, formadas dentro das unidades operacionais de administração do regime, resta saber de que forma foi conduzida a mudança organizacional para absorver estas novas estratégias emergentes que afloraram da base, e se o novo modelo estratégico adotado foi suficientemente bem implementado para:

 

1) solucionar os problemas inesperados que afligiram o modelo antigo,
2) preencher as lacunas existentes no planejamento formal anterior, e
3) suprir as contingências que porventura poderiam ser formadas na nova modelagem.

 

Para tanto, é importante resgatar alguns conceitos advindos de teóricos especialistas em mudança estratégica. Para Mintzberg (2006), tecnicamente estratégia é sobre mudança e não sobre continuidade, já que está relacionada à imposição de padrões estruturados de comportamento em uma organização, até mesmo quando tais padrões se dão na forma de ações após o fato que se enquadram nos padrões consistentes de estratégias emergentes. Só que administrar estratégia é frequentemente administrar mudança – reconhecer quando uma mudança de curso de natureza estratégica é possível, desejável e necessária e, então, agir – possivelmente colocando em ação mecanismos para mudança contínua.

Child e Smith (1987) também contribuem ao perceberem que, apesar do ambiente objetivo influir na efetividade organizacional e na escolha da estratégia apropriada, é o ambiente percebido que melhor se relaciona com a tomada de decisão.

Já Pettigrew (1985), em seus estudos sobre conteúdo, processo e contexto no âmbito das mudanças estratégicas, criou uma tipificação própria para as mudanças organizacionais em curso, as classificando de: incremental, radical ou centrada em mudanças nos papéis. Sobre este assunto Tushman, Newman e Romanelli (2006) afirmam que a maioria das organizações, durante longos períodos, faz apenas mudanças incrementais e depois tem que fazer mudanças dolorosas, descontínuas, englobando todo o sistema. Também demonstram preocupação com o papel das lideranças em administrar esse modelo de convergência (mudanças incrementais) pontuado por revolução (mudança radical), já que a tarefa de administrar a mudança incremental difere muito da administração de mudança “quebra-estrutura”. A mudança incremental é compatível com a estrutura existente de uma organização e é reforçada através dos anos. Em contraste, a mudança “quebra-estrutura” é abrupta, dolorosa para os participantes e sempre encontra resistência da velha guarda.

Talvez seja justamente por isso que a mudança estratégica formatada por meio da IN RFB 1.415/13, com um viés tipicamente incremental, tenha apresentado tantas falhas em sua concepção. A ideia de se aproveitar a estrutura existente sem uma ruptura abrupta em relação às instâncias responsáveis pela administração do Repetro foi, a priori, a solução menos traumática – é importante ressaltar que todas as seis unidades descentralizadas vinculadas à SRRF/7ªRF contemplam em sua estrutura organizacional um setor responsável pela administração do Repetro.

Ademais, ao se reduzir a importância da instância central, retirando-lhe a competência pela análise dos contratos e a transferindo para aquelas unidades descentralizadas, houve, simultaneamente, transferência de poder para elas.

Sobre isso, Greenwood e Hinings (1988) esclarecem que as possibilidades e as limitações da mudança em qualquer organização são influenciadas pela história, pelas atitudes, pelos relacionamentos entre os grupos de interesse e pela mobilização para a mudança dentro da estrutura de poder, mas que o real problema da mudança estratégica deveria estar ancorado, principalmente, nos novos conceitos da realidade e nas novas questões e ideias que requerem atenção e que perpassam as organizações e seus ambientes.

Tais considerações são extremamente corroboradas pelos resultados advindos das Tabelas 3 e 4, nos quais é possível constatar que ainda que a estratégia emergente tenha sido referendada pela Alta Administração a ponto de se tornar a nova estratégia deliberada com a publicação da IN RFB nº 1.415/13, me parece que o Repetro, pela sua natureza, é um regime que requer constantemente mecanismos de mudança contínua para o seu aperfeiçoamento. Os aspectos negativos, abaixo elencados, ratificam este posicionamento. São eles:

 

a) diminuição drástica do número de indeferimentos: a ausência da migração dos recursos humanos presentes na instância centralizada para as unidades descentralizadas não permitiu que o conhecimento e as habilidades acumulados fossem transmitidos de maneira satisfatória. Além disso o acúmulo de competências e tarefas nestas unidades também contribuiu para o prejuízo na qualidade das análises dos contratos. Por tudo isso, houve uma drástica redução no número de indeferimentos.
b) falta de uniformidade no processo: se na sistemática anterior à vigência da IN RFB nº 1.415/13, o indeferimento da prorrogação da habilitação de determinado contrato atingia todos os processos de prorrogação do Repetro vinculados àquele contrato e pendentes de deliberação nas unidades descentralizadas, na nova realidade imposta por aquela instrução normativa, o indeferimento da prorrogação do regime passou a ser pontual, de tal forma que deixou de ser incomum casos de situações semelhantes serem tratadas de formas diferentes pelas unidades descentralizadas, ou seja, o que às vezes é objeto de indeferimento para uma unidade, não é necessariamente para outra.
c) tempo médio de deliberação ainda alto: conquanto a nova estratégia implementada tenha trazido benefícios no que tange à diminuição do tempo de deliberação do Repetro, é possível perceber pelas Tabelas 3 e 4 o quanto este tempo médio ainda é elevado, o que denota a necessidade de aperfeiçoamento do trâmite recursal no âmbito organizacional.

 

É possível perceber que os aspectos acima abordados, ainda que negativos, contribuíram massivamente para o relaxamento da tensão com o ambiente externo. Só o fato de o número de indeferimentos ter caído drasticamente já é um bom motivo para comemoração dos beneficiários do Repetro.

Entretanto, a questão é que a RFB é uma instituição pública e, como tal, precisa preservar e proteger o bem público.

Não cabe, portanto, à organização reconhecer falhas na condução de um regime aduaneiro especial administrado por ela e não tomar providências para corrigi-lo, ainda que, para tanto, seja necessário se submeter a uma mudança estratégica radical do tipo “quebra-estrutura”.

No próximo tópico, para finalizar esta pesquisa, serão abordadas, justamente, algumas recomendações neste sentido, já que é possível pressentir uma mudança premente na estratégia de condução do Repetro. Para tanto, mais uma vez o suporte teórico presente em tópicos anteriores terá uma importância fundamental para a conclusão do trabalho, sobretudo aquele oriundo dos ensinamentos de Mariotto.

 

6. CONCLUSÃO

Para a efetiva implantação do modelo de integração das estratégias emergentes da base operacional do Repetro ao processo de formação da estratégia só será possível com a participação efetiva da alta direção da RFB. Fonte da imagem: Inhabitat.

 

Até aqui foi possível promover não só o discorrimento sobre os aspectos que levaram o Repetro ao seu atual estágio de configuração estratégica, mas também proceder a constatações que apontam que mesmo este estágio atual ainda não representa o modelo ideal de condução do regime.

Verificou-se ainda que, mesmo que este modelo atual esteja carecendo de mudanças, o seu processo de formação estratégica se deu por meio do afloramento de estratégias emergentes oriundas dos níveis operacionais de administração do Repetro, a partir de sua chancela pela alta cúpula da organização da RFB com a publicação da IN RFB nº 1.415/13.

O que se denota, portanto, é que “a maneira tradicional de desenvolver estratégia, com um processo periódico e formal de planejamento estratégico, já não é mais suficiente para lidar com a nova situação”, conforme ensina Mariotto (2003), e que a RFB já vem, sistematicamente, compreendendo este fenômeno para conduzir a gestão estratégica do Repetro.

No entanto, também foi possível constatar que a mudança estratégica promovida pela IN RFB nº 1.415/13 teve um viés apenas incremental. E sobre isso vale a pena resgatar Tushman, Newman e Romanelli (2006), que concluíram que o resultado paradoxal da mudança convergente/incremental para longos períodos pode ser aumento da complacência organizacional, redução da flexibilidade organizacional e privação da capacidade de aprender, sendo que quanto mais fortes são essas forças internas para uma suposta estabilidade, maiores são as chances de fracasso se o ambiente mudar. Essas características, segundo eles, parecem ser particularmente acentuadas em organizações historicamente regulamentadas, ou em organizações historicamente protegidas da concorrência (como é o caso da RFB).

Já sobre mudanças que exigem mais do que ajustes incrementais e, portanto, envolvem mudanças descontínuas em toda a organização – as chamadas mudanças “quebra-estrutura” –, Tushman, Newman e Romanelli (2006) explicam que essas explosões de mudança não reforçam o sistema existente e são implementadas rapidamente… Mudanças “quebra-estrutura” são revolucionárias do sistema, e não mudanças incrementais no sistema. Dessa forma, a mudança radical sempre altera a distribuição de poder – alguns grupos perdem com a mudança, enquanto outros ganham -, de tal forma que uma nova estratégia deve ser suportada com uma mudança no equilíbrio de poder e status; por outro lado, uma nova estratégia exige uma modificação em estrutura, sistemas e procedimentos, já que à medida que as exigências estratégicas mudam, a escolha da forma de organização também deve mudar e novas estruturas e papéis revisados deliberadamente passam a quebrar o comportamento usual nas organizações.

Destarte, considerando a afirmação de Mariotto (2003) – de que “a formação de estratégia deve ser um processo contínuo” – combinada com a sinalização de Tushman, Newman e Romanelli (2006) – de que “a abordagem histórica da evolução organizacional concentra-se em períodos convergentes pontuados por revoluções descontínuas, envolvendo toda a organização” –, me parece, no que tange à administração do Repetro, que uma mudança do tipo “quebra-estrutura” pode estar em curso.

Sendo assim, uma abordagem que pode servir como uma possível recomendação para uma nova dinâmica a ser adotada pela organização, tanto no processo de formação de estratégia do Repetro quanto nas mudanças estratégicas associadas a ela, é o modelo conceitual proposto por Mariotto (2003), cujas adaptações à realidade estratégica do Repetro podem ser observadas na figura abaixo:

 

Figura 3. Fonte da imagem: Mariotto (2003) – Adaptada

 

A ideia aqui é obedecer mais uma vez à proposta de Mariotto (2003) para a composição do processo de formação estratégica, dividindo-o em dois subprocessos que evoluem paralelamente na organização a partir dos objetivos gerais delineados para o Repetro.

Sendo assim, o subprocesso delineado na parte superior da figura representaria a suposta nova estratégia intencionada – originada a partir da incorporação do padrão emergente reconhecido pela alta administração quando da implementação da possível mudança “quebra-estrutura” –, a qual, por intermédio de um processo de planejamento estratégico típico, seria transformada em ações planejadas. Estas, quando efetivadas, levariam a certos resultados reais que podem ou não estar de acordo com as expectativas da direção. Eventuais desvios dos resultados planejados serão detectados por controles diagnósticos tradicionais, o que levará normalmente a correções das ações (aprendizado de laço simples). Excepcionalmente, os resultados podem ser tão surpreendentes que causem uma alteração da estratégia intencionada, talvez até mesmo nos objetivos gerais e na visão (o que constituiria o aprendizado de laço duplo).

Já o outro subprocesso, o da parte inferior da figura, por advir do pressuposto de que a organização está sempre sujeita à emersão de novas estratégias, caracterizaria uma estrutura especificamente projetada para organizar os laços de aprendizado (simples e duplo), a qual Mariotto denominou de processo de formação contínua de estratégia.

Neste processo, as ações implementadas por iniciativa própria dos membros da organização em razão dos riscos presentes na interação com o ambiente externo seriam continuamente monitoradas, em conjunto com os seus resultados, por controles interativos envolvendo não só a administração direta do Repetro, mas também a Alta Administração.

Assim toda vez que uma determinada ação fugisse do escopo previsto na orientação geral fornecida pelo planejamento estratégico tradicional (ações não planejadas), entraria em campo o sistema de controle interativo que avaliaria se o resultado advindo desta ação atingiria os objetivos gerais e visão estabelecidos pela RFB para o Repetro, para, assim, ou ser descartado, ou vir a ser acomodado dentro da estratégia intencionada em curso, ou, ainda, acabar se tornando uma nova estratégia intencionada.

Ressalte-se, no entanto, que a efetiva implantação deste modelo de integração das estratégias emergentes da base operacional do Repetro ao processo de formação da estratégia só será possível com a participação efetiva da alta direção da RFB, já que é ela quem controlará o crescimento das estratégias emergentes, ao reconhecer sua emersão, podendo, para tanto, interrompê-las ou estimulá-las.


 

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Marcelo Paixão Guimarães é Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e membro do Manual do Repetro. Especialista em Administração Pública pela FGV.

É professor no Curso de Pós-Graduação em Direito pela AVM/UCAM e Professor de diversos cursos no Sindicato dos Despachantes do Estado do Rio de Janeiro (Sindaerj).

 


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