A navegação de cabotagem é um dos melhores canais logísticos para o desenvolvimento do País e, ao mesmo tempo, pouco explorado…

Neste artigo vamos falar sobre sua origem e importância, além de dedicar atenção para os procedimentos aduaneiros que devem ser seguidos por aqueles que se utilizarem de embarcações estrangeiras ou desnacionalizadas nessa modalidade.

Um ponto importante que será tratado aqui é a respeito da multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por falta de informação nos sistemas de controle de carga da RFB deixou de existir com a revogação do artigo 45 da Instrução Normativa que trata do Siscomex Carga/Sistema Mercante. Seria essa multa cabível? E no caso de retificação ou alteração de informação inserida nos sistemas?

Continue lendo o presente artigo e descubra mais sobre esse importante modalidade de transporte para o Brasil.

 

1 – INTRODUÇÃO

Longo Curso é uma navegação internacional, isto é, transporte de cargas entre portos de países diferentes, enquanto que a cabotagem é um meio de navegação nacional, e significa o transporte de cargas entre portos marítimos nacionais e portos interiores dos países localizados em rios. Fonte da imagem: Pixabay.

 

 

Compreendemos a cabotagem como uma das modalidades de transporte aquaviário, utilizando, como vias de passagens, mares e oceanos por meio de embarcações, para o transporte de mercadorias e passageiros.

De tal modo, considera-se o transporte aquaviário o principal tipo de transporte internacional no que tange à comercialização de produtos, ou seja, 95% das mercadorias são transportadas pela via marítima, quer na cabotagem ou no longo curso.

Devido a sua importância, se fez necessária a criação de uma organização marítima internacional, a chamada International Marine Organization (IMO), uma organização internacional marítima, ligada à Organização das Nações Unidas (ONU), cuja principal função é garantir a segurança do mar e a eficiência da navegação. E até mesmo medidas preventivas no que tange ao meio ambiente, acidentes e conservação de navios.

Cumpre salientar que o transporte marítimo desde a Antiguidade foi muito importante para o desenvolvimento do comércio, portanto, é uma modalidade antiga.

Conforme lição de Samir Keedi:

 

(…) “O transporte marítimo é aquele realizado por navios a motor, de grande porte, nos mares e oceanos, e pode ser dividido em duas categorias de acordo com sua finalidade”…

 

Portanto, podemos classificar o transporte marítimo de duas formas: cabotagem ou internacional (Longo Curso).

Longo Curso é uma navegação internacional, isto é, transporte de cargas entre portos de países diferentes, enquanto que a cabotagem é um meio de navegação nacional, e significa o transporte de cargas entre portos marítimos nacionais e portos interiores dos países localizados em rios.

A lei dos transportes aquaviários, Lei nº 9.432, de 8 de janeiro de 1997, trouxe as seguintes definições:

 

Art. 2º Para os efeitos desta Lei, são estabelecidas as seguintes definições:
(…)
VII – navegação de apoio portuário: a realizada exclusivamente nos portos e terminais aquaviários, para atendimento a embarcações e instalações portuárias;
VIII – navegação de apoio marítimo: a realizada para o apoio logístico a embarcações e instalações em águas territoriais nacionais e na Zona Econômica, que atuem nas atividades de pesquisa e lavra de minerais e hidrocarbonetos;
IX – navegação de cabotagem: a realizada entre portos ou pontos do território brasileiro, utilizando a via marítima ou esta e as vias navegáveis interiores;
X – navegação interior: a realizada em hidrovias interiores, em percurso nacional ou internacional;
XI – navegação de longo curso: a realizada entre portos brasileiros e estrangeiros;
(…)

 

Agora que já sabemos como o transporte marítimo se divide e a diferença entre suas duas categorias, passamos a analisar o transporte marítimo de longo curso e de cabotagem.

 

2 – O TRANSPORTE MARÍTIMO NO BRASIL

O Brasil possui grande potencial para o transporte de mercadorias por cabotagem. Fonte da imagem: Pixabay.

 

O Brasil possui um vasto e magnífico litoral e deveria aproveitar mais da navegação de cabotagem. Analisando o ponto de vista econômico percebemos que o custo seria infinitamente menor, ao mesmo tempo em que o desenvolvimento do País seria alavancado em grande parte do território, especialmente para aquelas regiões do País que permitem tal prática.

O referido modelo é o que apresenta as menores tarifas em relação às demais modalidades, principalmente no que se refere à longa distância.

Convém reproduzir as palavras de Luís Felipe Galante:

 

O transporte marítimo desempenha na atualidade papel de destaque no comércio mundial. Baseada em uma oferta de navios cada vez mais modernos e especializados, freqüentemente organizada em linhas regulares, tendo por trás de si empresas de navegações voltadas especificamente para esse tipo de negócio, o transporte marítimo se apresenta, nos dias de hoje, como uma atividade bem desenvolvida e que oferece, de um modo geral, um serviço de boa qualidade técnica. Tanto é assim que cerca de 95% do transporte é realizado por mar, segundo os mais recentes levantamentos.

 

Sendo assim, voltando ao nosso tema, observamos que tal modalidade, sem dúvidas, é e continuará por muito e muito tempo de forma comum e usual tal prática.

 

3 – A ORIGEM DA CABOTAGEM NO BRASIL

O grande progresso da cabotagem no Brasil ocorreu na época da 1ª guerra Mundial, em meados de 1914, no período dessas guerras houve uma grande movimentação de cargas e passageiros do Sul para o Norte, feitos basicamente por vias marítimas. Fonte da imagem: Pixabay.

 

De origem francesa a palavra cabotagem vem de caboter e quer dizer navegação entre cabos do mesmo país ao longo da costa. A modalidade marítima passa por diversas fases ao longo dos 3 períodos do Império Brasileiro.

Mas foi a partir da Constituição Federal de 1891, em seu artigo 13, parágrafo único, que o regime de cabotagem para navios de bandeira brasileira foi instituído.

Dizia o mencionado artigo que:

 

“Art 13 – O direito da União e dos Estados de legislarem sobre a viação férrea e navegação interior será regulado por lei federal.
Parágrafo único – A navegação de cabotagem será feita por navios nacionais.”

 

O decreto que regulamentou a modalidade adveio de um privilégio assegurado pela Constituição Republicana, de nº 123, de 11 de novembro de 1892, assinado por Floriano Peixoto e Serdello Corrêa.

A referida norma determinou o prazo de dois anos para que suas disposições tivessem eficácia, a fim de se evitar um transtorno para o bem público e nem dano para o interesse particular.

O grande progresso da cabotagem no Brasil ocorreu na época da 1ª guerra Mundial, em meados de 1914, no período dessas guerras houve uma grande movimentação de cargas e passageiros do Sul para o Norte, feitos basicamente por vias marítimas, assim, três grandes empresas se desenvolveram, o que demonstrava um Estado forte neste setor.

No período após a 2ª Guerra Mundial com a criação dos Planos de Construção Naval (PCN) I e II e a expansão dos estaleiros nacionais e adotadas medidas de reservas de carga a bandeira brasileira, originando-se a exclusividade da cabotagem para armadores brasileiros e abertura do transporte marítimo de longo curso à iniciativa privada.

A partir da década de 90 começam a serem criadas as agências reguladoras para ajudar na infraestrutura. Contudo, tal prática sofre um verdadeiro descaso perante as autoridades nacionais.

Concluímos que há certa ignorância quanto ao modelo de cabotagem, mesmo que os fatos demonstrem que ele é um meio eficaz no desenvolvimento da economia no que tange ao comércio exterior. Além disso, as autoridades brasileiras não se envolvem em prol do interesse público, as idéias das instituições reguladoras são excelentes quanto à fiscalização e preservação, mas resta ao poder público um maior investimento nessa área.

 

4 – ÓRGÃOS QUE REGULAM A CABOTAGEM NO BRASIL

A partir da década de 50 o governo brasileiro passou a instaurar medidas a fim de regulamentar a atividade marítima no país, inclusive a cabotagem. Fonte da imagem: Pixabay.

 

Por hora serão abordadas instituições que foram de extrema relevância para o surgimento e manutenção da cabotagem no Brasil.

A partir da década de 50 o governo brasileiro passou a instaurar medidas a fim de regulamentar a atividade marítima no país, com o Decreto Lei nº 1.951/39, passou a União a ter responsabilidades acerca de explorar, conceder, autorizar ou licenciar embarcações marítimas.

Uma das regulamentadoras do transporte marítimo foi a Comissão de Marinha Mercante (CMM), órgão que regulava o setor, localizado no Distrito Federal, Brasília. Seu principal objetivo era implementar programas que desenvolvesse o setor marítimo.

Em 1969 com o Decreto n° 64.125/69 teve seu nome modificado para Superintendência Nacional da Marinha Mercante (Sunamam), criando na década de 70 a taxa que passou a denominar-se Adicional de Frete da Marinha Mercante (AFRMM).

A referida taxa passou por diversas modificações, contudo, consiste em incidir sobre o valor do frete da importação, sendo que tais recursos são repassados a armadores nacionais na compra, concerto e modernização de navios.

Portanto a Marinha Mercante Nacional garante o funcionamento do comércio exterior do país e influência nas exportações, contribuindo para o equilíbrio da economia e assegurando a soberania do país.

A Sunamam criada em 1969, como dito anteriormente, ligada diretamente a secretaria de transportes e tinha como principal finalidade disciplinar a navegação comercial. Além desses fatores também programava frota, concedia e cancelava autorizações para operações de carga, licença para afretamentos e outros.

Extinta em 1980 após passar por diversas crises, suas atribuições passaram a ser de competência da Secretaria de Transportes Aquaviários, para Empresa dos Portos do Brasil S/A e para o Conselho Diretor do Fundo de Marinha Mercante.

Mesmo com toda essa mudança somente a partir de 1999 que a navegação marítima desencadeou e passou a se recuperar, em 2001 através do decreto Lei nº 10.233/2001 foi criada a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), consistindo em regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de prestadores de serviços aquaviários.

Ou seja, o Brasil com sua extensa costa marítima, e no decorrer dos anos com a implementação de órgãos reguladores capazes de fiscalizar e modernizar seus portos, a fim de adotar a cabotagem em sua totalidade, ignora tal segmento e o mesmo caminha em passos lentos desfavorecendo o crescimento comercial para desenvolvimento do País.

 

5 – PROCEDIMENTOS ADUANEIROS NA CABOTAGEM

A embarcação em cabotagem fica dispensada de registrar declaração de importação (DI) e dos demais procedimentos aduaneiros inerentes ao procedimento de admissão temporária. Fonte da imagem: Pixabay.

 

Tratando-se de embarcação nacional ou nacionalizada não há que se falar em procedimentos aduaneiros a serem seguidos. Neste caso a empresa brasileira de navegação precisa apenas seguir as regras dos órgãos reguladores.

Por outro lado, no caso de embarcação estrangeira ou desnacionalizada, a referida embarcação será considerada automaticamente admitida no regime aduaneiro especial de admissão temporária com base no inciso I do artigo 5º da IN RFB 1.600, de 14 de dezembro de 2015:

 

Art. 5º Serão automaticamente submetidos ao regime de admissão temporária com suspensão total do pagamento dos tributos, sem registro de declaração de importação:
I – os veículos terrestres, aeronaves e embarcações utilizados no transporte internacional de carga ou passageiro, que ingressem no País exercendo essa atividade e as embarcações autorizadas a operar no transporte de cabotagem;
II – as embarcações estrangeiras em viagem de cruzeiro pela costa brasileira, com escala em portos nacionais ou em cabotagem;
III – as embarcações, aeronaves e outros bens destinados à realização de atividades de pesquisa e investigação, na plataforma continental e em águas sob jurisdição brasileira, autorizadas pela Marinha do Brasil, nos termos do Decreto nº 96.000, de 2 de agosto de 1988;
IV – as embarcações destinadas à pesca, com autorização para operar nas zonas brasileiras de pesca, nos termos do Decreto nº 4.810, de 19 de agosto de 2003; (…) (grifei)

 

Neste caso, a embarcação em cabotagem fica dispensada de registrar declaração de importação (DI) e dos demais procedimentos aduaneiros inerentes ao procedimento de admissão temporária. Por outro lado, não está dispensado de observar as demais regulamentações de outros órgãos e nem de observar os procedimentos previstos na IN RFB nº 800, de 27 de dezembro de 2007, tais como emitir o manifesto eletrônico, registrar escalas e outros eventos no Siscomex Carga e no Sistema Mercante:

 

Art. 2º Para os efeitos desta Instrução Normativa define-se como:
(…)
§ 1º Para os fins de que trata esta Instrução Normativa:
(…)
III – o manifesto eletrônico será denominado:
1. Cabotagem (CAB), aquele com portos de carregamento e descarregamento nacionais, para o registro das cargas nacionais transportadas em navegação marítima, inclusive quando combinada com a navegação interior;
2. Interior (ITR), aquele com portos de carregamento e descarregamento nacionais, para o registro das cargas nacionais transportadas exclusivamente em navegação interior; ou
3. Baldeação de Carga Nacional (BCN), aquele com portos de carregamento e descarregamento nacionais, para o registro das cargas nacionais submetidas a baldeação ou transbordo, inclusive cargas nacionais que venham a sair temporariamente do País por motivos exclusivamente de logística;
(…)
Art. 6º O transportador deverá prestar no Sistema Mercante as informações sobre o veículo assim como as cargas nele transportadas, inclusive contêineres vazios e demais unidades de cargas vazias, para cada escala da embarcação.
Art. 8º A empresa de navegação operadora da embarcação ou a agência de navegação que a represente deverá informar à RFB a escala da embarcação em cada porto nacional, conforme estabelecido no Anexo I.
§ 1º A informação da escala da embarcação deverá ser prestada independentemente da sua procedência, inclusive para embarcações arribadas, navios de passageiros, embarcações em navegação de cabotagem, barcos de suprimento e embarcações militares utilizadas no transporte de mercadoria.
(…)
Art. 37. Independe de qualquer procedimento administrativo o trânsito aduaneiro relativo às cargas constantes em manifesto:
(…)
§ 2º A carga desembaraçada para exportação, cuja unidade da RFB de embarque seja diferente daquela onde ocorreu o despacho aduaneiro, e que seja transportada em cabotagem até o porto de embarque para o exterior, será obrigatoriamente submetida a trânsito aduaneiro no Siscomex Exportação, ficando o transportador obrigado a informar, no sistema, a inclusão do correspondente CE ao respectivo BCE, sem prejuízo da associação ao LCE no último porto de embarque no País.
§ 3º A carga estrangeira descarregada no porto de destino final do CE no País, e que venha a ser transportada em cabotagem para outro porto para ser submetida a despacho aduaneiro, sem prejuízo da associação do respectivo CE a um manifesto BCE, no sistema, será obrigatoriamente submetida ao regime de trânsito aduaneiro, no Siscomex Trânsito.

 

Destarte, é importante deixar claro que o procedimento aduaneiro relativo à admissão temporária não dispensa outros procedimentos obrigatórios, porque a falta de informação nos referidos sistemas ou a informação fora do prazo pode ensejar a aplicação de multas por parte da Receita Federal do Brasil, conforme dispõe o artigo 107, inciso IV, alínea “e”, do Decreto-lei nº 37, de 18 de novembro de 1966:

 

Art. 107. Aplicam-se ainda as seguintes multas:
(…)
IV – de R$ 5.000,00 (cinco mil reais):
(…)
e) por deixar de prestar informação sobre veículo ou carga nele transportada, ou sobre as operações que execute, na forma e no prazo estabelecidos pela Secretaria da Receita Federal, aplicada à empresa de transporte internacional, inclusive a prestadora de serviços de transporte internacional expresso porta-a-porta, ou ao agente de carga; e
(…)

 

Por outro lado, o § 1º do artigo 45 (da parte revogada) da IN RFB nº 800, de 2007, criava indevidamente uma penalidade não prevista em lei, porque ampliava o significado do instituto da “falta de informação” para alcançar também as retificações ou alterações de informações no sistema fora de um prazo definido na norma, mesmo quando espontaneamente apresentadas pelo sujeito passivo, conforme se observa abaixo:

 

§ 1o Configura-se também prestação de informação fora do prazo a alteração efetuada pelo transportador na informação dos manifestos e CE entre o prazo mínimo estabelecido nesta Instrução Normativa, observadas as rotas e prazos de exceção, e a atracação da embarcação.

 

Vale destacar que é ilegal a aplicação de multa imposta com base em norma, por não encontrar respaldo no ordenamento jurídico vigente. Isto porque, o ato administrativo não pode criar obrigações ou impor penalidades, sob pena de infringência ao princípio constitucional da legalidade, segundo o qual ninguém está obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei, a teor do disposto no artigo 5º, inciso II , da Constituição Federal.

Além disso, tal norma ainda cometia uma segunda ilegalidade ao não permitir a utilização do instituto da denúncia espontânea previsto no artigo 138 do Código Tributário Nacional:

 

Art. 138. A responsabilidade é excluída pela denúncia espontânea da infração, acompanhada, se for o caso, do pagamento do tributo devido e dos juros de mora, ou do depósito da importância arbitrada pela autoridade administrativa, quando o montante do tributo dependa de apuração.
Parágrafo único. Não se considera espontânea a denúncia apresentada após o início de qualquer procedimento administrativo ou medida de fiscalização, relacionados com a infração.

 

Importante destacar que, embora a RFB tenha revogado em 2014, por meio da IN RFB nº 1.473, de 2 de junho de 2014, todo o “Capítulo IV – Das Infrações e Penalidades” da IN RFB nº 800, de 2007, tais penalidades estão previstas em lei, portanto, a Cosit, por meio da Solução de Consulta nº 2, de 4 de fevereiro de 2016, entendeu que a penalidade prevista em lei não deixou de existir em razão de tal revogação:

 

10. Assim, depreende-se dos dispositivos transcritos que a multa deve ser exigida para cada informação que se tenha deixado de apresentar na forma e no prazo estabelecidos na IN RFB 800, de 2007. Deve-se ponderar que cada informação que se deixa de prestar na forma e no prazo estabelecido torna mais vulnerável o controle aduaneiro. (grifei)

 

Porém, a mesma solução deixa claro que no caso de retificação ou alteração tal multa não pode ser exigível, conforme era o entendimento anterior à revogação do dispositivo da Instrução Normativa:

 

11. Infere-se, ainda, da legislação posta o não cabimento da aplicação da referida multa quando da obrigatoriedade de uma informação já prestada anteriormente em seu prazo específico, ser alterada ou retificada, como, por exemplo, as retificações estabelecidas no art. 27-A e seguintes da IN RFB Nº 800, de 2007, que podem ser necessárias no decorrer ou para a conclusão da operação de comércio exterior. Ou seja, as alterações ou retificações intempestivas das informações já prestadas anteriormente pelos intervenientes não configuram prestação de informação fora do prazo, não sendo cabível, portanto, a multa aqui tratada.

 

Isso posto, entendemos que os autos de infração lavrados, mesmo à época da vigência do dispositivo revogado, são indevidos e passíveis de reversão na esfera judiciária.

 

6 – CONCLUSÃO

Há de se rever e analisar a cabotagem como forma de crescimento e desenvolvimento econômico e social. Fonte da imagem: Pixabay.

 

Ao longo do artigo definimos o conceito de transporte marítimo e vimos a cabotagem em sua origem no Brasil desde a sua criação até os órgãos reguladores do modelo e sua carência ainda muito nítida em um país que possui cerca de 8.500 km de costa marítima, que agrega um grande número de portos marítimos e fluviais capazes de fornecer a cabotagem condições para que a mesma se torne uma via eficiente e menos onerosa.

Contudo percebemos que a modalidade padece, desde a sua origem porque para se haver sucesso há de se investir em operações portuárias de excelência no país.

A ineficiência por meio das instituições, por meio dos portos mal estruturados, dificulta o crescimento da cabotagem no país. Há de se rever e analisar a cabotagem como forma de crescimento e desenvolvimento econômico e social.

Um país como o Brasil, com seu vasto litoral deveria se valer mais da navegação.

Em relação aos procedimentos aduaneiros, ficou claro que o procedimento de admissão temporária é automático, sem necessidade de registro de DI. Porém, deve o interessado se atentar para não deixar de prestar as informações corretas nos sistemas de controle de carga, na forma e no prazo definidos na norma de regência.

Por fim, convém reforçar que a alteração/retificação de dados no sistema não enseja a aplicação da multa de R$ 5.000,00 por falta de informação no sistema.

 


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Karina Almeida dos Santos é Advogada Aduaneira e Portuária. Pós-Graduanda em Direito Aduaneiro da AVM/UCAM-RJ.

 

 

 

 

 

 

Mário Sérgio Guimarães é Advogado. Administrador do Site Estudos Aduaneiros. Especialista em Classificação Fiscal de Mercadorias e utilização de Criptomoedas no Comércio Exterior. Coautor no Livro de Direito Aduaneiro em homenagem ao Professor José Lence Carlucci sobre o tema Classificação Fiscal.

Agradecemos por nos acompanhar. Até o próximo artigo!


BIBLIOGRAFIA

[1] Transportes e seguros no comércio exterior. 2. Ed. São Paulo: Aduaneiras, 2000. p.69

[2] Cremoneze, Paulo Herique. Prática de Direito Marítimo, O contrato de transporte Marítimo e a Responsabilidade Civil do Transportador. 3. Ed. São Paulo: Aduaneiras, 2015.

[3] Junior, Oswaldo de Castro Agripino. Marinha Mercante Brasileira, Longo Curso, Cabotagem e Bandeira de (In) Conveniência. 1. Ed. São Paulo: Aduaneiras, 2015.

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